ТЪЛКУВАТЕЛНО РЕШЕНИЕ

2
София, 06/27/2016

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - ОСС от I и II колегия на ВАС, в съдебно заседание на двадесет и втори март две хиляди и шестнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ГЕОРГИ КОЛЕВ
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
РУМЯНА МОНОВА
БОЯН МАГДАЛИНЧЕВ
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
АННА ДИМИТРОВА
ЙОРДАН КОНСТАНТИНОВ
МИЛКА ПАНЧЕВА
МИРОСЛАВ МИРЧЕВ
ВАНЯ ПУНЕВА
ГЕОРГИ ЧОЛАКОВ
ВАНЯ АНЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
СВЕТЛАНА ЙОНКОВА
АЛЕКСАНДЪР ЕЛЕНКОВ
НИНА ДОКТОРОВА
МАРИНА МИХАЙЛОВА
НАТАЛИЯ МАРЧЕВА
АНГЕЛ КАЛИНОВ
ПАНАЙОТ ГЕНКОВ
АДЕЛИНА КОВАЧЕВА
ДИАНА ДОБРЕВА
ГАЛИНА МАТЕЙСКА
ГАЛЯ КОСТОВА
ФАНИ НАЙДЕНОВА
ГАЛИНА ХРИСТОВА
ЖАНЕТА ПЕТРОВА
ТАНЯ РАДКОВА
ЗДРАВКА ШУМЕНСКА
ЙОВКА ДРАЖЕВА
СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА
ДИАНА ГЪРБАТОВА
ЗАХАРИНКА ТОДОРОВА
ТАТЯНА ХИНОВА
ДЖУЗЕПЕ РОДЖЕРИ
МАРУСЯ ДИМИТРОВА
ТЕОДОРА НИКОЛОВА
АТАНАСКА ДИШЕВА
ТАНЯ ВАЧЕВА
ИВАН РАДЕНКОВ
СОНЯ ЯНКУЛОВА
ИЛИЯНА ДОЙЧЕВА
ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ
ВИОЛЕТА ГЛАВИНОВА
ДОНКА ЧАКЪРОВА
ЕМИЛИЯ МИТКОВА
ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА
МАРИЕТА МИЛЕВА
ТОДОР ТОДОРОВ
СЕВДАЛИНА ЧЕРВЕНКОВА
ЕМАНОИЛ МИТЕВ
ПАВЛИНА НАЙДЕНОВА
ТАНЯ КУЦАРОВА
МАРИО ДИМИТРОВ
КРЕМЕНА ХАРАЛАНОВА
ИЛИАНА СЛАВОВСКА
ДОБРИНКА АНДРЕЕВА
ТОДОР ПЕТКОВ
ЛЮБОМИРА МОТОВА
МИРА РАЙЧЕВА
НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ
ЕМИЛИЯ КАБУРОВА
СВИЛЕНА ПРОДАНОВА
ДАНИЕЛА МАВРОДИЕВА
БИСЕРКА ЦАНЕВА
СВЕТЛАНА БОРИСОВА
БИСЕР ЦВЕТКОВ
БЛАГОВЕСТА ЛИПЧЕВА
АНЕЛИЯ АНАНИЕВА
КРАСИМИР КЪНЧЕВ
ДИМИТЪР ПЪРВАНОВ
МАДЛЕН ПЕТРОВА
ПЛАМЕН ПЕТРУНОВ
АГЛИКА АДАМОВА
ПЕТЯ ЖЕЛЕВА
ВАСИЛКА ШАЛАМАНОВА
КАЛИНА АРНАУДОВА
МИРОСЛАВА КЕРИМОВА
АЛБЕНА РАДОСЛАВОВА
МАРИЯ РАДЕВА
СВЕТОСЛАВ СЛАВОВ
РОСЕН ВАСИЛЕВ
РУМЯНА ЛИЛОВА
МИЛЕНА СЛАВЕЙКОВА
СИБИЛА СИМЕОНОВА
ВЕСЕЛА ПАВЛОВА
СТЕФКА КЕМАЛОВА
ЮЛИЯН КИРОВ


при секретар Нина Спасова
и с участието
на прокурора АСЯ ПЕТРОВА
изслуша докладваното
от съдиятаСВЕТЛАНА БОРИСОВА
тълкувателно дело 2/2015. Document Link Icon


Производството е по чл.124 и сл. от Закона за съдебната власт.
Образувано е с разпореждане от 25.03.2015 г. на председателя на Върховния административен съд до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд за приемане на тълкувателно решение поради констатирана противоречива съдебна практика по въпроса :
Подлежат ли на обезщетяване по реда на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ вредите, причинени на граждани и на юридически лица при или по повод изпълнението / действието/ на подзаконов нормативен акт в периода, преди той да бъде отменен като незаконосъобразен или обявен за нищожен ?
По поставения въпрос част от съдебните състави приемат, че държавата и общините не дължат обезщетение на основание чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ за вредите, претърпени от ищците преди отмяната или обявяването за нищожен по съответния ред на подзаконовия нормативен акт, чието приложение е довело до настъпването им. Тези състави считат, че съдебното решение, с което се обявява нищожност или се отменя подзаконов нормативен акт /ПНА/, няма обратно действие по силата на чл. 195, ал. 1 АПК. До отмяната му актът поражда правни последици и съществуването на тези правни последици не се засягат от отмяната на нормативния акт. Поради това не е налице една от кумулативно предвидените предпоставки на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ за основателност на претенцията за вреди, а именно - вредите да са причинени от незаконосъобразен административен акт. Съгласно изричната разпоредба на чл. 195, ал. 1 АПК развилите се в периода на неговото действие правоотношения се считат за законосъобразни. Уреждането на правните последици от отменения или обявен за нищожен ПНА, включително и произнасянето по въпроса за обезщетение за претърпени имуществени и неимуществени вреди за периода до отмяната му, законодателят е вменил в задължение само на административния орган, пряко отговорен за вредите, съгласно разпоредбата на чл. 195, ал. 2 АПК. Произнасянето му следва да се извърши в отделно производство по уреждане на всички правни последици в посочен от закона кратък срок, което е пречка за присъждане на обезщетение за вреди по ЗОДОВ.
Други съдебни състави от Върховния административен съд приемат, че на основание чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ подлежат на обезщетяване всички доказани вреди, причинени на ищците при или по повод действието на подзаконов нормативен акт, който е отменен като незаконосъобразен или обявен за нищожен. Без значение от порока на вредоносния акт, неговата незаконосъобразност е изначална спрямо издаването му, поради което не са налице пречки да се търси обезщетение за причинените от действието му вреди, макар незаконосъобразността му да е установена в един по-късен момент. От значение за отговорността по чл.1, ал.1 ЗОДОВ е обстоятелството дали даден акт е незаконосъобразен и е отменен по съответния ред. Отмененият административен акт като незаконосъобразен има значение само за активната процесуална легитимация по упражняването на възникналото вече субективно право. Предявеният след отмяната на акта по съответния ред иск цели да обезщети вреди, възникнали преди това по време на действието на акта. Противното тълкуване би ограничило субективните права по чл.1, ал.1 ЗОДОВ и приложението на чл.7 от Конституцията.
Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд намира за правилно първото становище. Мотивите за това са:
Отговорността на държавата и общините за вреди, причинени на граждани и юридически лица, се урежда от материалноправните норми на чл.1, ал. 1 ЗОДОВ и чл. 7 от Конституцията на РБ. Във фактическия състав на отговорността на държавата и общините за дейността на администрацията се включват следните елементи : 1. незаконосъобразен акт, действие или бездействие на орган или длъжностно лице на държавата при или по повод изпълнение на административната дейност, отменени по съответния ред ; 2. вреда от такъв административен акт; 3. причинна връзка между постановения незаконосъобразен акт и настъпилия вредоносен резултат.
Отмененият като незаконосъобразен или обявен за нищожен подзаконов нормативен акт / ПНА/ е условие за допустимост на иска по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, съгласно чл. 204 АПК. Той е и една от кумулативно изискуемите предпоставки за основателността на предявения иск за вреди. Законът предполага вредите да са причинени от действието на незаконосъобразен, респ. нищожен ПНА, поради което се изисква доказването на причинна връзка между тях. След отмяна на другите два вида административни актове - индивидуален и общ , актът се счита отменен от момента на издаването му. Поради това на обезщетяване по реда на чл.1, ал. 1 ЗОДОВ подлежат всички доказани вреди, причинени от отменения ИАА и ОАА от момента на издаването му. Спрямо подзаконовия нормативен акт законодателят е въвел специална правна норма - чл. 195, ал. 1 АПК, съгласно която подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизане в сила на съдебното решение. От посочената разпоредба следва изводът, че за периода от приемане на подзаконовия нормативен акт до неговата отмяна с влязло в сила съдебно решение, този акт се счита за законосъобразен и поражда валидни правни последици. По аргумент от чл.1, ал.1 ЗОДОВ валидният и законосъобразен подзаконов нормативен акт не може да причини вреди на гражданите и юридическите лица. Последващо съдебно решение, с което ПНА се отменя, няма обратно действие и не може да преуреди възникналите обществени отношения.
В разпоредбата на чл. 195, ал. 2 АПК е предвиден специален ред за уреждане на правните последици от отменените или обявени за нищожни подзаконови нормативни актове. Предметното съдържание на понятието „правни последици” включва преценка за валидността на правоотношенията, възникнали в периода от приемането до отмяната на акта, респ. обявяването му за нищожен; преценка за правата, придобити, изменени или погасени въз основа на отменения и обявения за нищожен ПНА и преценка на обезщетението /на имуществени и неимуществени вреди/ за нарушени права от прилагането на ПНА за периода до отмяната му или обявяването му за нищожен.
Правомощията по чл. 195, ал. 2 АПК са възложени на административния орган, приел порочния подзаконов нормативен акт, който в посочения от закона срок да се произнесе по всички правни последици както от унищожаемите, така и от нищожните ПНА. Законодателното уреждане в разпоредбата на чл. 195, ал. 2 АПК на отделно производство пред административния орган по въпроса за правните последици от отменен или обявен за нищожен ПНА изключва възможността за разглеждане на претенциите в исково производство по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. Съгласно чл. 8, ал. 3 ЗОДОВ, когато закон или указ е предвидил специален начин на обезщетение, този закон не се прилага. Обезщетяването на вредите по реда на чл.1, ал.1 ЗОДОВ при уредената хипотеза на чл .195, ал. 2 АПК ще доведе до второ паралелно производство по обезщетяване на вредите от отменен, респ. обявен за нищожен ПНА в периода до отмяната му с влязло в сила съдебно решение.
По изложените съображения и на основание чл. 124, ал. 1,т. 4 и чл. 125 от Закона за съдебната власт Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд

РЕШИ:


Вредите, причинени на граждани и на юридически лица при или по повод изпълнението / действието/ на подзаконов нормативен акт в периода, преди той да бъде отменен като незаконосъобразен или обявен за нищожен , не подлежат на обезщетяване по реда на чл.1, ал.1 ЗОДОВ.


Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Георги Колев
секретар:
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Румяна Монова
/п/ Боян Магдалинчев
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
/п/ Анна Димитрова
/п/ Йордан Константинов
/п/ Милка Панчева
/п/ Мирослав Мирчев
/п/ Ваня Пунева
/п/ Георги Чолаков
/п/ Ваня Анчева
ЧЛЕНОВЕ:
/п//п/


Н.Ц.
ОСОБЕНО МНЕНИЕ по т.д. № 2/2015 г. на ОССК на ВАС на съдиите

Румяна Монова, Анна Димитрова, Ваня Пунева, Александър Еленков, Марина Михайлова, Галина Христова, Здравка Шуменска, Светлозара Анчева, Атанаска Дишева, Иван Раденков, Соня Янкулова, Георги Георгиев, Донка Чакърова, Таня Куцарова, Кремена Хараланова, Илиана Славовска, Тодор Петков, Любомира Мотова, Николай Гунчев, Емилия Кабурова, Свилена Проданова, Даниела Мавродиева, Бисерка Цанева, Бисер Цветков, Благовеста Липчева, Мадлен Петрова, Пламен Петрунов, Василка Шаламанова, Румяна Лилова, Милена Славейкова, Весела Павлова и Стефка Кемалова

На поставения по ТД № 2/2015 г. въпрос : "Подлежат ли на обезщетяване по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ вредите, причинени на граждани и на юридически лица при или по повод изпълнението /действието/ на подзаконов нормативен акт в периода, преди той да бъде отменен като незаконосъобразен или обявен за нищожен?" считаме за правилен отговора :
Вредите, причинени на граждани и на юридически лица от действието на подзаконовите нормативни актове, отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни по реда на АПК, подлежат на обезщетяване по реда на чл. 1, ал.1 ЗОДОВ.
Основание за този извод дава уредбата на обществените отношения в страната, установена в чл. 7, чл. 56, чл. 57 от Конституцията на Република България, тълкуването на нормите от Конституцията, направено от Конституционния съд в Решение №2 от 30.03.2000 по к.д. № 2/2000 г. на КС и Решение № 14 от 04.11.2014г. по к.д. № 12/2014 г. на КС, разпоредбата на чл. 1 ЗОДОВ и нормите на глава единадесета на АПК. Тълкуване на конкретни правни норми от АПК за целите на поставения въпрос извън този конституционен и законов контекст и рамка, не може да даде правилен и обоснован отговор и би направило същия едностранчив и лишен от правно основание.
Отговорността на държавата за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица, е прогласена от Конституцията на Република България за един от основните принципи на държавната власт, по тази причина той намира систематичното си място в глава първа на Конституцията, наименована „Основни начала”. Уредбата на отговорността на държавата за незаконосъобразната дейност именно като основен принцип подчертава неговия основополагащ за цялата структура на държавната власт характер.
Съгласно чл. 7 от Конституцията държавата отговаря за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица.
Установен без изключваща клауза, принципът не допуска изключения нито по отношение на субектите, в чиято полза възниква правото на обезвреда, нито по отношение на вредоносните юридически факти, ако те са незаконни актове и действия на държавни органи и длъжностни лица, в случаите, когато имат за последица причиняване на вреди.
Ето защо за целите на правоприлагането и съобразно принципа на правовата държава, установен в чл. 4 на Конституцията, конституционната норма на чл. 7 не съдържа основание да се приеме, че част от незаконосъобразната и увреждаща дейност на държавните органи може да бъде изключена от конституционното задължение за обезвреда, което държавата има спрямо увредените лица.
В глава втора на Конституцията се съдържа неизчерпателно изброяване на основните права на гражданите, които съгласно нормата на чл. 57 КРБ имат неотменим характер. Към тях следва да се причислят и правата на гражданите или юридическите лица, произтичащи пряко или косвено от нормите на глава първа на Конституцията.
Правото на обезвреда от незаконна административна дейност, което гражданите и юридическите лица имат, като право, произтичащо от основния принцип, прогласен в чл. 7 КРБ, също представлява основно право и като такова е неотменимо. То, заедно с правото на обжалване на административните актове по чл. 120, ал. 2 КРБ, представлява пряк израз на основното по характера си право на защита по чл. 56 КРБ. Както се сочи в решение № 14 от 4.11.2014 г. по к.д. № 12/2014 г. : „ … По силата на чл. 56 от Конституцията правото на защита представлява основно право, чието съдържание обхваща оправомощаването на всяко лице, попадащо в националната юрисдикция, със своите самостоятелни активни действия да се противопоставя на възможните източници на нарушаване или застрашаване на неговата правна сфера. То е универсално процесуално право, предназначено да служи като гаранция за реализацията на другите основни права и конституционно признати интереси на правните субекти……………..Правото на защита обвързва всички държавни органи в пределите на своята компетентност да съдействат на лицето със засегнати права да преодолее последиците от нарушението, съответно – от застрашаването. Несъмнено сред адресатите на това задължение са и органите на централната и местната изпълнителна власт”.
Върховенството на нормите на Конституцията спрямо останалите норми на обективното право, както и принципът на непосредственото им действие, установен в чл. 5, КРБ сочи, че всеки може да черпи правата си пряко от Конституцията и да се позовава на нея за защитата им пред български съд. Законите в Република България от своя страна, съгласно чл.5, ал.1 КРБ, трябва да съответстват на Конституцията и не могат да й противоречат.
Според чл. 3, ал.1 от Закона за нормативните актове законът е нормативен акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения.
Разпоредбите на нормативните актове се прилагат според точния им смисъл, а ако са неясни, се тълкуват в смисъла, който най-много отговаря на други разпоредби, на целта на тълкувания акт и на основните начала на правото на Република България - чл. 46, ал.1 ЗНА.
Законът за отговорността на държавата и общините за вреди е израз на установения в чл. 7 на Конституцията принцип на отговорност на държавата. Нормата на чл. 1, ал.1 ЗОДОВ, според която държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност, урежда отговорността на държавата и общините като институт на материалното право. От него се извежда субективното материално право на гражданите и юридическите лица да искат обезвреда за понесените от тях вреди и съответстващото му задължение държавата и общините да обезщетят вредите, причинени на лицата при или по повод изпълнение на незаконосъобразна административна дейност. Като субективно материално право правото по чл. 1, ал.1 ЗОДОВ е част от системата на правата, регламентирани от позитивното право на Република България, чиято защита се извършва по реда, предвиден в съответните процесуални закони съобразно принципите, установени в тях.
Съгласно чл. 1, ал. 2 ЗОДОВ исковете по ал. 1 се разглеждат по реда, установен в Административнопроцесуалния кодекс, а член 203 АПК и следващите норми от глава единадесета на кодекса са тези, които уреждат съдебното производство по тяхното разглеждане. Така материалноправният институт на отговорността на държавата, установен в чл.1, ал. 1 ЗОДОВ, бива скрепен и гарантиран от създадена специално за целта система от норми за процесуална защита.
Предвид посоченото обстоятелство, както и конституционния му режим, непозволяващ изключения, за разлика от възможността за законово изключение от правото на обжалване по чл. 120, ал. 2 КРБ, а също така и това, че производството по чл. 203 и сл. АПК, видно от чл. 1, т. 2 АПК, е предмет на самостоятелна законова уредба, различна от уредбата на останалите производства в АПК, се налага обоснован извод, че искът по чл. 1, ал.1 ЗОДОВ представлява от материална и процесуална гледна точка автономно, самостоятелно средство за защита правата на гражданите и юридическите лица, средство, което съществува наред с останалите средства за съдебна защита по чл. 128, т. 1,2 4,6 и 7 АПК. Израз на самостоятелния му характер е най-вече обстоятелството, че той притежава свои , създадени специално за тази цел материалноправни основания, различни от основанията, приложими за останалите съдебни производства, в частност по оспорване на административните актове. Законовите предпоставки за възникване на отговорността са три – наличие на незаконосъобразен акт, на действие или бездействие, вреда и причинна връзка между тях.
Основното място сред тези предпоставки заема незаконосъобразността като правно качество на актовете, действията и бездействията - резултат от упражняване на административна дейност. Това е обстоятелството, изрично посочено като основание за отговорността на държавата от всички материални и процесуални норми на действащото законодателство - чл. 7 от Конституцията; чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ; чл. 1, т. 3 АПК; чл. 128, ал. 1, т. 5 АПК,;чл. 203 АПК; чл. 204, ал. 3 и ал. 4 АПК .
Съгласно чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност.
В обективните си предели нормата на чл. 1, ал.1 ЗОДОВ не съдържа казуистично изброяване на видовете актове, за които намира приложение. Тя се прилага за всички видове вредоносни актове - резултат от административна дейност, т.е. както за тези, които се издават и оспорват по реда на АПК, каквито са индивидуалните, общите и нормативните административни актове, така и за тези, чието издаване и оспорване е подчинено на друг законов ред, но също са правен резултат от упражнена административна дейност / т. 1 от ТП № 2/2014 г. на ОС на Гражданската и Първа и Втора колегия на ВКС и ВАС/. По този критерий нормата на чл. 1 ЗОДОВ не съдържа изключение за вредоносните юридически факти, така както такова изключение не се съдържа и в чл. 7 от Конституцията. Тя в най-голяма степен съответства на принципа, установен в чл. 7 от Конституцията, в неговия аспект за обезщетяване на вреди, причинени от незаконосъобразна административна дейност. Тя го възпроизвежда и доразвива, разширявайки отговорността и за незаконосъобразна дейност на органите на местно самоуправление, и за вреди от незаконно бездействие на задължените субекти.
Нормотворческата дейност на изпълнителната власт, както и тази на органите на местно самоуправление е правнорегламентирана административна дейност, чието осъществяване и контрол за законосъобразност са уредени в Конституцията на страната, ЗНА и АПК. Тълкувана по начин, посочен в чл. 46 ЗНА - според точния смисъл на съдържащите се понятия, нормата на чл.1, ал.1 ЗОДОВ обхваща в обективните си предели отговорност на държавата и общините за вредите, причинени на граждани и юридически лица и от незаконосъобразни /нищожни и унищожаеми/ нормативни административни актове. Ето защо, по реда на чл. 1, ал.1 ЗОДОВ подлежат на обезщетяване вредите, причинени на граждани и на юридически лица от действието на подзаконовите нормативни актове, отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни по реда на АПК.
Този отговор следва пряко от закона, съответства на неговата цел и на основните начала на правото, установени в Конституцията на Република България, сред които и задължението държавата да носи отговорност за вредите, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица.
Предвид основното място, което заема понятието незаконосъобразност на подзаконовия нормативен акт за възникване на отговорност за вреди от неговото действие, отговорът на поставения въпрос не може да бъде различен, независимо от действието на разпоредбата на чл. 195, ал.1 АПК, според която подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение.
Отмяната на административния акт не влияе в материалноправен аспект на възникване на отговорността за вреди. Както се посочи, съгласно конституционния си режим, правото на обезщетение за вреди от незаконна административна дейност, като основно конституционно право, съгласно чл. 57 КРБ, е неотменимо право. Именно с оглед на този свой характер и непосредствената му връзка с правото на защита по чл. 56 КРБ, правото на обезщетение не се влияе не само от отмяната на административния акт, но дори и от въпроса дали актът подлежи на обжалване. Отговорност за държавата за вреди от незаконните административни актове и действия възниква дори когато по силата на закон актът не подлежи на обжалване - на чл. 120, ал.2 КРБ. В цитираното вече решение № 14 от 4.11.2014г. по к.д. № 12/14 Конституционният съд подчертава, че: „..Прилагането на отклонението от общия принцип за обжалваемост на административния акт, което в определените от Основния закон параметри е допустимо съобразно чл. 120, ал. 2 от Конституцията..”, „Затова при нейното въвеждане, за да удовлетвори изискването за съразмерност, в частност – международните стандарти за достъп до съд, законодателят трябва да съобразява възможността за допускане на косвен съдебен контрол, при което съответният административен акт ще породи целените правни последици, но същевременно засегнатите лица ще разполагат с правото в друго съдебно производство, позовавайки се на незаконосъобразността на акта във всичките й аспекти, да поискат да бъдат компенсирани за претърпените неблагоприятни последици. Иначе разпоредбата на чл. 7 от Конституцията в частта, визираща отговорността на държавата за вредите, причинени от незаконните актове на нейните органи, би се превърнала в голословна декларация.”
Ето защо няма нормативно основание да се приема, че разпоредбата на чл. 195, ал.1 АПК, от материалноправна гледна точка, може да ограничи отговорността до вреди, които могат да настъпят след отмяната на акта, с мотив, че едва след този момент актът се счита за незаконосъобразен.
По правилата на правната логика след отмяната вреди от действието на отменен нормативен акт не могат да настъпят, тъй като същият спира да се прилага. Що се отнася до вредите от изпълнението, от прилагането на нормативния акт, КС в Решение №2 от 30.03.2000г. на Конституционния съд на Република България по к.д. № 2/2000г., приема:
„…. А) Конституционният съд потвърждава принципната си позиция, че правото на обжалване "на всички административни актове" (чл. 120, ал. 2 от Конституцията ) е основно конституционно право, неразривна част от правото на защита - чл. 56 от Конституцията. Ефективното му упражняване е елемент от нормалното функциониране на съвременната правова държава - чл. 4 от Конституцията . Същевременно следва да се отбележи, че в Конституцията не се съдържат ограничения на правото на законодателя да въведе предварително принудително изпълнение на обжалваните актове. Конституционната защита срещу вреди от незаконни актове (актове, които са отменени като незаконосъобразни след принудителното им изпълнение) се гарантира от чл. 7 от Конституцията”.
Този цитат дава правилната насока за разсъждение относно съотношението между причинените от изпълнението на административните актове, включително и нормативните такива, вреди и тяхната отмяна поради незаконосъобразност. Съобразно тази позиция чл. 7 КРБ представлява конституционна гаранция за гражданите за понесените от тях вреди от незаконни административни актове, включително и за тези, подлежащи на изпълнение преди отмяната, какъвто е и случаят с нормативните актове, поради конституционната специфика на влизането им в сила и тяхното изпълнение.
Съдебният контрол върху дейността на администрацията е контрол за законност. Отмяната на акта не може да се приравни на незаконосъобразността на акта като правно негово качество.
Няма законово основание за извод, че актът ще се счита за незаконосъобразен от деня на решението за неговата отмяна и занапред, а оттук – че това ще изключи отговорността за вреди, причинени от действието му преди отмяната, тъй като до този момент той е действал законосъобразно. На първо място това означава, че е бил обжалван и отменен един законен акт. Освен това подобно разбиране е в противоречие с правната логика – това би означавало да се приеме, че актът е незаконосъобразен, защото е отменен, че незаконосъобразността е последица от отмяната, а не обратното. Такова разбиране противоречи на характера на иска по чл. 1, ал.1 ЗОДОВ като самостоятелно средство за защита на гражданите и юридическите лица, изпълняващо различна правна функция, притежаващо свои собствени основания и фактически състав, различни от тези на оспорването. Подобно разбиране отдавна е изоставено и в европейската съдебна практика и не намира конституционна основа в начина на тълкуване и прилагане на Конституцията.
Както се посочи, основание за възникване на отговорност по чл. 1, ал.1 ЗОДОВ е незаконосъобразният характер на актовете, действията и бездействията на администрацията, настъпилите вреди и пряката причинно-следствена връзка между тях .
В производството по оспорване на подзаконовия нормативен акт – чл. 128, ал. 1, т. 1, вр. чл. 185 и сл. АПК, съдът разрешава правния спор чрез установяване на неговата незаконосъобразност и последващата му отмяна, при това - в същата логическа и правна последователност. Между двете обстоятелства – незаконосъобразност и отмяна на акта, съществува връзка на причина и следствие, на правно основание и правна последица и тази връзка е изрично установена от закона в чл. 193 АПК. Съгласно чл. 193, ал.1 АПК съдът обявява нищожността на оспорения подзаконов нормативен акт или на част от него, отменя го изцяло или частично. Установената от съда незаконосъобразност е причина и основание за отмяната на акта в случаите, когато това се следва, а не обратното – отмяната да е основание и причина за незаконосъобразността. Невинаги отмяната следва незаконосъобразността, но установяването на последната е винаги задължително. Отмяна не следва, когато порокът на акта води до нищожността му, в такава хипотеза, за да се постигне търсената от съда защита, е достатъчно установителното нищожността действие на съдебното решение.
Извън случаите на нищожност, в производството по оспорване, последвалата отмяна на акта притежава характеристика на конститутивна последица, изцяло обвързана и подчинена на установената от съда незаконосъобразност, тя няма самостоятелно действие. Актът се отменя, защото е незаконосъобразен и това е логическата и правната връзка между двете обстоятелства, а ако актът не е признат за такъв, оспорването се отхвърля. Доколкото, съгласно чл. 204 АПК, искът може да се предяви само след отмяната на акта, то в производството по иска отмяната на акта е само доказателство за установената от съда негова незаконосъобразност, която, от своя страна, е първият и основен елемент от фактическия състав на отговорността.
В хипотезите на чл. 204, ал. 2 и ал.4 АПК съдът по обезщетението инцидентно установява незаконосъобразността на нищожния акт, на оттегления акт и на действието или бездействието. Тези норми допълнително и изрично подчертават самостоятелния характер на иска по чл. 1, ал.1 ЗОДОВ, липсата на материалноправна зависимост и обусловеност на същия от отмяната на административния акт.
Кодексът съгласно чл. 204, ал.1 придава на отмяната на акта само процесуално качество за целите на надлежното упражняване на иска по чл. 1, ал.1 ЗОДОВ и я определя като положителна процесуална предпоставка за предявяване на иска, но не й придава материалноправно качество, свързано за възникване отговорността на държавата и общините за вреди. В този смисъл процесуалният кодекс не допълва материалноправните елементи от фактическия състав, установени в чл.1, ал.1 ЗОДОВ с допълнителен елемент. Последните са изчерпателно изброени в материалната норма. Те се явяват както законов минимум, така и законов максимум от изисквания, за да се ангажира отговорността на държавата.
Както се посочи, правната и логическата връзка между установителното и конститутивното действие на съдебното решение по чл. 193 АПК е установена от закона. Ето защо, за да се приеме, че незаконосъобразността е не причина, а следствие на отмяната, а оттук – в материалноправен смисъл - че отмяната на акта, а не незаконосъобразността му е правопораждащият отговорността юридически факт, е необходимо прекъсване на правната логика чрез въвеждане на юридически факт с юридическа сила, равна на законовата. Правно-техническото средство за това е създаване на необорима законова презумпция, че актът ще се счита незаконосъобразен само занапред, независимо че е отменен, защото е незаконосъобразен. Нормата на чл. 195, ал.1 АПК не представлява по своя характер такава. За да се противопостави успешно на законовата логика, закрепена в чл. 193 АПК, презумпция от този характер следва да е изрична, а не да се извежда по тълкувателен път, а това в случая не е налице. Текстът на чл. 195, ал.1 АПК, чието съдържание е : „Подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение”, тълкуван според точния му смисъл, не представлява законова презумпция за това, че актът ще се счита за незаконосъобразен занапред. Накратко - от това, че съгл. чл. 193 АПК актът се отменя като незаконосъобразен, а според чл. 195, ал.1 АПК отмяната действа занапред, не следва извод, че и незаконосъобразността ще се зачита в правния мир само занапред.
Предвиденото във времето действие ex nunc на отмяната на акта от материалноправна гледна точка не засяга субективното право на обезщетение за вреди от неговото действие, не го поражда, не го ограничава, нито го изключва.
Нормите на чл. 1 ЗОДОВ и чл. 195, ал.1 АПК не подлежат на съотнасяне, така щото втората да ограничава приложното поле на първата. Двете норми са от различен вид: съответно - материална и процесуална, всяка от тях има свое собствено място в правната система, има свое собствено действие, независимо едно от друго. Те не действат на една плоскост – не уреждат едни и същи правоотношения , поради което и не са в колизия, ето защо и тълкуването им не следва да се извършва в контекст една спрямо друга.
АПК не урежда изрично принципа за ефективност на правата, но той намира проявна форма както в Конституцията и законите, така и в практиката на КС. Този общоевропейски правен принцип се основава на фундаменталния принцип на върховенство на закона и се изразява в частност в това, че е недопустимо процесуална норма значително да затруднява или да прави практически невъзможно защитата на правата, които гражданите черпят от правния ред. В административното съдопроизводство той намира най-ярка и пряка проява в нормата на чл. 127, ал.2 АПК – „Забрана за отказ от правосъдие”, според която съдилищата са длъжни да разгледат и разрешат съобразно закона в разумен срок всяко подадено до тях искане и не могат да откажат правосъдие под предлог, че няма правна норма, въз основа на която да решат искането. В контекста на същия, а и поради съществуващите законови гаранции на правото по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ чрез създадената система за процесуалната му защита, следва да се заключи, че отмяната ex nunc на незаконосъобразния подзаконов нормативен акт му е непротивопоставима и се обуславя само от предпоставките на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, в основата на които е незаконният характер на увреждащия административен акт. Въз основа на горното може да се направят следните изводи:
1. Отмяната на административния акт, вкл.и тази на подзаконовия нормативен акт представлява процесуална предпоставка за надлежно упражняване на иска по чл. 1, ал.1 ЗОДОВ.
2. Нормата на чл. 195, ал.1 АПК не представлява необорима законова презумпция за това, че отмененият подзаконов нормативен акт следва да се счита за незаконосъобразен занапред.
3. Материалноправните предпоставки за възникване на отговорност за вреди от незаконосъобразен нищожен или унищожаем административен акт, включително и подзаконов нормативен акт, са изчерпателно посочени в чл. 1, ал.1 ЗОДОВ.
4. По реда на чл. 1, ал.1 ЗОДОВ подлежат на обезщетяване вредите, причинени на граждани и на юридически лица от действието на подзаконовите нормативни актове, отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни по реда на АПК.