ТЪЛКУВАТЕЛНО РЕШЕНИЕ

7
София, 06/30/2017

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - ОСС от I и II колегия на ВАС, в съдебно заседание на двадесет и четвърти януари две хиляди и седемнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ГЕОРГИ КОЛЕВ
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
РУМЯНА МОНОВА
БОЯН МАГДАЛИНЧЕВ
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
АННА ДИМИТРОВА
ЙОРДАН КОНСТАНТИНОВ
МАРИНИКА ЧЕРНЕВА
МИЛКА ПАНЧЕВА
МИРОСЛАВ МИРЧЕВ
ВАНЯ ПУНЕВА
ГЕОРГИ ЧОЛАКОВ
ВАНЯ АНЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
СВЕТЛАНА ЙОНКОВА
НИНА ДОКТОРОВА
МАРИНА МИХАЙЛОВА
НАТАЛИЯ МАРЧЕВА
РУМЯНА ПАПАЗОВА
ДИАНА ДОБРЕВА
ГАЛИНА МАТЕЙСКА
ГАЛЯ КОСТОВА
ФАНИ НАЙДЕНОВА
НАДЕЖДА ДЖЕЛЕПОВА
ГАЛИНА ХРИСТОВА
ЖАНЕТА ПЕТРОВА
ТАНЯ РАДКОВА
ЗДРАВКА ШУМЕНСКА
ЙОВКА ДРАЖЕВА
СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА
ГАЛИНА СОЛАКОВА
ДИАНА ГЪРБАТОВА
ЗАХАРИНКА ТОДОРОВА
ТАТЯНА ХИНОВА
ДЖУЗЕПЕ РОДЖЕРИ
МАРУСЯ ДИМИТРОВА
ТЕОДОРА НИКОЛОВА
МИЛЕНА ЗЛАТКОВА
АТАНАСКА ДИШЕВА
ТАНЯ ВАЧЕВА
ИВАН РАДЕНКОВ
СОНЯ ЯНКУЛОВА
ИЛИЯНА ДОЙЧЕВА
ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ
ДОНКА ЧАКЪРОВА
ЕМИЛИЯ МИТКОВА
ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА
МАРИЕТА МИЛЕВА
ТОДОР ТОДОРОВ
СЕВДАЛИНА ЧЕРВЕНКОВА
ЕМАНОИЛ МИТЕВ
ПАВЛИНА НАЙДЕНОВА
ТАНЯ КУЦАРОВА
МАРИО ДИМИТРОВ
КРЕМЕНА ХАРАЛАНОВА
ИЛИАНА СЛАВОВСКА
ДОБРИНКА АНДРЕЕВА
ТОДОР ПЕТКОВ
ЛЮБОМИРА МОТОВА
МИРА РАЙЧЕВА
НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ
СВИЛЕНА ПРОДАНОВА
ДАНИЕЛА МАВРОДИЕВА
БИСЕРКА ЦАНЕВА
СВЕТЛАНА БОРИСОВА
БИСЕР ЦВЕТКОВ
БЛАГОВЕСТА ЛИПЧЕВА
АНЕЛИЯ АНАНИЕВА
КРАСИМИР КЪНЧЕВ
ДИМИТЪР ПЪРВАНОВ
МАДЛЕН ПЕТРОВА
ПЛАМЕН ПЕТРУНОВ
АГЛИКА АДАМОВА
ПЕТЯ ЖЕЛЕВА
ВАСИЛКА ШАЛАМАНОВА
КАЛИНА АРНАУДОВА
МИРОСЛАВА ГЕОРГИЕВА
АЛБЕНА РАДОСЛАВОВА
МАРИЯ РАДЕВА
СВЕТОСЛАВ СЛАВОВ
РОСЕН ВАСИЛЕВ
РУМЯНА ЛИЛОВА
МИЛЕНА СЛАВЕЙКОВА
ВЕСЕЛА ПАВЛОВА
СТЕФКА КЕМАЛОВА
ЮЛИЯН КИРОВ
ВЕСЕЛА АНДОНОВА
ЛЮБОМИР ГАЙДОВ


при секретар Нина Спасова
и с участието
на прокурора АСЯ ПЕТРОВА
изслуша докладваното
от съдиятаТОДОР ТОДОРОВ
тълкувателно дело 7/2015. Document Link Icon


Тълкувателно дело № 7 / 2015 г. на Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд е образувано по искания на председателя на Върховния административен съд на основание чл. 125 и чл. 126, т. 1 във връзка с чл. 124, ал. 1 от Закона за съдебната власт (ЗСВ), по следните въпроси: 1.„Какво е правомощието на Върховния административен съд след отмяна на решение на Висшия съдебен съвет (ВСС), с което е наложено дисциплинарно наказание на магистрат, да върне преписката на компетентния административен орган за ново произнасяне със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона по чл. 173, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), или само да отмени решението, без да връща преписката на органа за ново произнасяне, независимо от наличието на дисциплинарно нарушение?”.
2.„Съставлява ли съществено нарушение на административнопроизводствените правила и принципа за безпристрастност по чл. 10, ал.2 от АПК участието на членовете на Висшия съдебен съвет в дисциплинарен състав, когато същите са и вносители на предложение за налагане на дисциплинарно наказание по чл. 312, ал.1, т. 4, във връзка с чл. 311, т. 2, б.”в” и чл. 307, ал. 2 от ЗСВ за изборните членове на Висшия съдебен съвет, и по чл. 312, ал. 1, т. 4 от ЗСВ за налагане на дисциплинарно наказание на съдия, прокурор, следовател, на административен ръководител или заместник на административния ръководител?“
3.„В хипотезата на чл. 310, ал. 1, изр. 1 от Закона за съдебната власт, при наличие на искане по чл. 27, ал. 4 от ЗСВ или на предложение по чл. 312, ал. 1 от ЗСВ за образуване на дисциплинарно производство срещу изборен член на ВСС, съдия, прокурор, следовател, административен ръководител или заместник на административен ръководител, отговарящо на формалните изисквания за сезиране на Висшия съдебен съвет, съществува ли задължение за Висшия съдебен съвет да образува дисциплинарно производство или ВСС има право на преценка за обоснованост на предложението преди образуване на дисциплинарното производство?”.
Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд, за да се произнесе по поставените въпроси, съобрази следното:
По първия въпрос:
В практиката на Върховния административен съд са застъпени две противоречиви становища.
Според едното становище, след отмяна на решението на Висшия съдебен съвет, с което е наложено наказание на привлечения към дисциплинарна отговорност магистрат и е безспорно установено извършеното дисциплинарно нарушение, съдът на основание чл. 173, ал. 2 АПК връща преписката на Висшия съдебен съвет за издаване на нов акт, със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона, в това число и относно вида на дисциплинарното наказание. Основанието за връщане на преписката за издаване на нов акт е продиктувано от обстоятелството, че правомощието за налагане на дисциплинарно наказание е от изключителната компетентност на Висшия съдебен съвет. Преценката за вида на дисциплинарното наказание е изцяло в дискрецията на административния орган, която за да бъде упражнена законосъобразно следва да е мотивирана и съобразена с критериите по чл. 309 ЗСВ. Съдът не разполага с дисциплинарна власт и не може да замести преценката на административния орган, а само да упражни контрол за законосъобразност спрямо оспореното решение.
Според другото становище, след отмяна на решението на Висшия съдебен съвет за налагане на дисциплинарно наказание, Върховният административен съд няма правомощия по чл. 173, ал. 2 АПК да върне преписката на дисциплинарно наказващия орган за издаване на нов акт. Съдът разполага с правораздавателна власт, но не и с дисциплинарна власт и в този контекст е недопустимо след упражняване на контролно-отменителните си правомощия да дава указания на дисциплинарно наказващия орган във връзка с процесуалните правила и материалноправните основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на магистрата, както и относно вида и размера на дисциплинарното наказание, което следва да се наложи. Повторното реализиране на отговорност след осъществен контрол за законосъобразност по съществото на фактите и приложимия закон означава повторно налагане на дисциплинарно наказание, което е в противоречие с основните правни принципи по чл. 6, ал. 2, чл. 8, ал. 2 и чл. 13 АПК.
Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд намира за правилно второто становище.
Въпросът за правомощията на Върховния административен съд при обжалване на решения на Висшия съдебен съвет, свързани с дисциплинарната отговорност на магистратите може да бъде отнесен, както към случаите когато съдът действа като първа инстанция в тричленен състав по смисъла на чл. 323, ал. 1 и ал. 2 ЗСВ, вр. с чл. 173, ал. 2 АПК, така и когато постановява решение като касационна инстанция в петчленен състав по чл. 323, ал. 4 ЗСВ.
Решението на Висшия съдебен съвет не е типичен административен акт, който се издава в хода на дейност по държавно управление. То е акт по осъществяване на дисциплинарната отговорност на лица, работещи в системата на съдебната власт.
Администрирането, извършвано от Висшия съдебен съвет не го превръща в част от изпълнителната власт нито рефлектира върху статута му на орган на съдебната система. Висшият съдебен съвет е колективен, висш административен орган, който осъществява ръководство на структурите на съдебната власт и неговата основна цел е да осигурява нейната независимост (решение № 8 от 15.09.1994 г. на Конституционния съд на Република България по конст. дело № 9 / 1994 г. и решение № 10 от 15.11.2011 г. на Конституционния съд по конст. дело № 6 / 2011 г.), но той нито може да правораздава, нито да реализира контрол при осъществяване на функцията по правосъдие от магистратите.
Дисциплинарната власт не е власт за пряко осъществяване на политиката на държавата в съответната област. Тя е власт, която произхожда от съдържанието на правоотношение по престиране на труд. Този характер на дисциплинарната власт предопределя и дискрецията, при която тя се упражнява.
Дисциплинарните нарушения не са numerus clausus за разлика от административните. Те са уредени общо, като нарушения на служебната дисциплина и действия, уронващи престижа на съдебната власт. Законодателят не борави с конкретиката на фактическия състав, което обосновава и дискрецията на органа.
Съдът, от своя страна, разполага с правораздавателна власт, но не и с дисциплинарна власт, поради което не може да осъществява вмешателство в дисциплинарната дейност на Висшия съдебен съвет посредством указания по прилагането на материалния и процесуалния закон или чрез произнасяне по същество, след като отмени по жалба на засегнатия магистрат дисциплинарнонаказателния акт.
До същия извод се стига и тълкувайки разпоредбата на чл. 313, ал.2 ЗСВ, когато привлеченото към дисциплинарна отговорност лице не е било изслушано или не са били искани писмените му обяснения, съдът отменя наложеното дисциплинарно наказание, без да разглежда делото по същество, освен ако лицето е отказало да даде обяснения или да бъде изслушано.
Разпоредбата не изброява изчерпателно всички възможни административнопроизводствени нарушения, представляващи основания за унищожаемост на дисциплинарнонаказателния акт. Тя обаче урежда правомощията на съда при наличие на някои от тези нарушения. Тези правомощия са ограничени само и единствено до отмяна на акта на ВСС и не допускат връщане на преписката на дисциплинарно наказващия орган с цел отстраняване на допуснатите от него административнопроизводствени нарушения и повторно произнасяне, като по този начин се дерогира чл. 173 АПК. Законодателят утвърждава принципа за еднократност в упражняването на дисциплинарната компетентност от Висшия съдебен съвет. Именно с оглед на този принцип съдът няма правомощието да върне преписката на ВСС, за да упражни последният своята компетентност повторно.
Решението на ВСС, с което се налага дисциплинарно наказание носи белезите на административен акт по смисъла на чл. 21, ал.1 АПК и поради това предмета на контрол за законосъобразност обхваща всички основания по чл. 146, т.1-5 АПК. Проверката е по същество и независимо от порока, от който страда този акт и води до отмяната му. Единствено в хипотезата на чл. 313, ал.2 ЗСВ решението се отменя без да се разглежда спора по същество, но дори и при нея отмяната на решението на дисциплинарно наказващия орган не води до връщането му за ново разглеждане.
По втория въпрос:
Противоречивата практика по прилагането на 10, ал. 2 АПК във връзка с чл. 312, ал. 1, т. 4, чл. 311, т. 2, б.”в” и чл. 307, ал. 2 от Закона за съдебната власт (отменени редакции - ДВ, бр. 62 от 2016 г. в сила от 09.08.2016 г.) е постановена от съдебни състави на Върховния административен съд.
Независимо от промяната в съдържанието на посочените разпоредби от Закона за съдебната власт, въпросът поставен за тълкуване не е изгубил значението си досежно висящите спорове, по които съдебните дела са спрени в изчакване решението на Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд и предвид § 208 ЗИДЗСВ, в който е предвидено заварените случаи да се разглеждат по досегашния ред.
Със Закона за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт – обн. ДВ, бр. 62 от 09.08.2016 г., в сила от 09.08.2016 г. е ограничен кръга от лицата, на които законодателят е предоставил възможност надлежно да правят предложение за образуване на дисциплинарно производство срещу съдия, прокурор, следовател, административен ръководител и заместник на административен ръководител, като от този кръг са изключени членовете на Висшия съдебен съвет. Такова правомощие съгласно старата редакция на чл. 312, ал.1, т. 4 от Закона за съдебната власт, която е предмет на тълкуване, имаха не по-малко от една пета от членовете на Висшия съдебен съвет.
В практиката на Върховния административен съд са застъпени две противоречиви становища.
Според едното становище, ако някой от предложителите по чл. 312 от Закона за съдебната власт бъде избран чрез жребий в дисциплинарния състав това няма да опорочи процедурата, тъй като такова основание за отвод не е сред изброените по чл. 35 от същия закон. Висшият съдебен съвет е органът, който взема решението за налагане на дисциплинарно наказание и той не е обвързан от предложението на вносителите. Ако се приеме, че изборът на вносителя на предложението в дисциплинарния състав е дефект на процеса, допуснат от самия законодател, той не може да бъде преодолян чрез корективно тълкуване, а следва да бъде избегнат чрез въвеждане на изрична законова забрана. Пример в тази насока е хипотезата на чл. 316, ал.3 ЗСВ, съгласно която членовете по право на Висшия съдебен съвет не могат да бъдат членове на дисциплинарния състав.
Според другото становище формирането на дисциплинарния състав по правилата на случайния избор само по себе си не може да преодолее съществуващата заинтересованост на този член на Висшия съдебен съвет, който е вносител на предложението за образуване на дисциплинарното производство, защото винаги ще са налице обстоятелства, пораждащи съмнение в неговата безпристрастност, тъй като в качеството си на предложител той веднъж вече е проучвал материалите, формирал е и е изразил външно своето становище. Подобно нарушение на чл. 10 АПК, който регламентира основополагащ принцип на процеса следва да се цени като съществено, тъй като би могло да повлияе съдържанието на издавания акт.
Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд намира за правилно второто становище.
Законът за съдебната власт в редакцията му преди ДВ, бр. 62 / 2016 г. не съдържа изрична забрана за вносителите на дисциплинарно предложение да участват в дисциплинарния състав. Съществува обаче нормативен принцип, от който произтича такава забрана.
Висшият съдебен съвет, упражнявайки правомощията си по глава шестнадесета на Закона за съдебната власт, действа, освен по правилата на тази глава, но и съобразно нормите и принципите на АПК (чл. 328 ЗСВ). Това обуславя приложимостта на принципа по чл. 10, ал. 2 АПК, който задължава административните органи да упражняват властта си безпристрастно. ВСС налага дисциплинарни наказания в качеството си на административен орган и неспазването на посочения принцип представлява основание за оспорване по чл. 145, т. 3 АПК - съществено нарушение на административнопроизводствени правила.
В относимата редакция на чл. 312, ал.1, т. 4 от Закона за съдебната власт предложението за налагане на дисциплинарно наказание на съдия, прокурор, следовател, административен ръководител или заместник на административен ръководител може да се направи от не по-малко от една пета от членовете на Висшия съдебен съвет. Въз основа на предложението се образува дисциплинарно производство, при което ВСС чрез жребий определя измежду членовете си тричленен дисциплинарен състав.
Дисциплинарният състав заема особено място в дисциплинарното производство. От една страна, той е помощен орган на Висшия съдебен съвет, определен измежду състава на изборните членове чрез жребий, а от друга – на него му е възложена функцията на арбитър, който следва да определи кръга на релевантните доказателства съобразно твърдяното дисциплинарно нарушение, да даде възможност на всяка от страните да изрази и развие своето становище по предмета на дисциплинарното производство и приложи, съответно изиска събирането на относимите за спора доказателства или служебно да събере същите с цел вярно изясняване на фактите по спора. След това, дисциплинарният състав предлага на Висшия съдебен съвет, респ. съответната колегия на ВСС, съобразно действащата редакция на закона - решение, с което установява подлежащите на доказване факти, изразява становище по тях и предлага вида и размера на дисциплинарното наказание, посочвайки правното основание за налагането му (чл. 319, ал.1 ЗСВ).
Гореописаните функции на дисциплинарния състав показват необходимостта от гаранции за неговата независимост и безпристрастност. Последната би била накърнена, ако не бъдат изключени от случайния подбор по чл. 316 ЗСВ вносителите на предложението за налагане на дисциплинарно наказание, тъй като въпросните вносители, от една страна, и членовете на дисциплинарния състав, от друга страна, упражняват несъвместими функции в една състезателна по своя характер процедура. Европейският съд по правата на човека квалифицира съвместяването на такива функции като нарушение на правото на справедлив процес по смисъла на чл. 6, параграф 1 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (вж. делата „Пиерсак срещу Белгия“, „Волков срещу Украйна“, „Митриновски срещу Македония“ и др.).
Това произтича от измеренията на принципа за безпристрастност в рамките на административните производства: 1. придържане на водещия процеса орган към предоставената му компетентност и съобразяване на всички други органи с нея и 2. предотвратяване на всеки възможен конфликт на интереси, изразяващ се в евентуална заинтересованост на длъжностните лица от съответната администрация от съдържанието на крайния акт.
По аргумент за противното, „пристрастен" орган е този, който участва в разглеждането на дисциплинарното производство, в нарушение на принципа на самостоятелност и безпристрастност, установен в чл.10 АПК.
Всичко гореизложено налага извода, че участието на едни и същи членове на Висшия съдебен съвет в подготвителния етап на дисциплинарното производство (проверка, проучване на информацията за извършено дисциплинарно нарушение и изготвяне на предложение за образуване на дисциплинарно производство) и в процеса по фактическо установяване на извършеното нарушение чрез събиране, анализиране и оценка на събраните доказателства в хода на производството пред дисциплинарния състав на ВСС, не издържа теста за безпристрастност при упражняване на компетентността за реализиране на дисциплинарната отговорност на магистрата. Висшият съдебен съвет е длъжен във всеки случай и на всяка фаза на дисциплинарната процедура да гарантира правото на справедлив процес на привлеченото към дисциплинарна отговорност лице, независимо от липсата на изрична законова забрана за формиране на дисциплинарния състав с участието на вносители на предложението за налагане на дисциплинарно наказание.
По третия въпрос:
Искането на приемане на тълкувателно решение е за неправилна съдебна практика по смисъла на чл. 124, ал. 1 от Закона за съдебната власт по тълкуването и прилагането на разпоредбите на чл. 27, ал. 4 и чл. 312, ал. 1 във вр. с чл. 310, ал. 1 и чл. 311, т. 2, б.“а“, „б“ и „в“ ЗСВ относно задължението на наказващия орган да образува дисциплинарно производство срещу изборен член на Висшия съдебен съвет от квотата на съдебната власт, съдия, прокурор, следовател, административен ръководител или заместник на административен ръководител, когато предложението на компетентния орган отговаря на формалните изисквания за сезиране на Висшия съдебен съвет.
Вносителят на искането – председателят на Върховния административен съд е възприел като неправилна практиката, материализирана в определение № 9195 / 03.08.2015 г. по адм. дело № 5340 / 2015 г. на Върховния административен съд, тричленен състав на шесто отделение. Според вносителя, съдът неточно е приел, че когато предложението отговаря на формалните изисквания за неговата допустимост и не са изтекли давностните срокове по чл. 310, ал. 1 от Закона за съдебната власт, при липса на нормативно установени изисквания, на които то да съответства, не трябва да се изследва неговата обоснованост преди образуването на дисциплинарното производство. Отбелязва се възможното засягане на чувствителни интереси за магистрата във връзка с уредените права по чл. 166, ал. 3 ЗСВ, чл. 130, ал. 8, т. 1 от Конституцията на Република България, във връзка с чл. 308, ал. 3 ЗСВ, чл. 225, ал. 1 ЗСВ.
Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд намира за неоснователно искането предвид липсата на неправилна съдебна практика.
Налице е припокриване между изразените от вносителя тези и изложените в определение № 9195 / 03.08.2015 г. по адм. дело № 5340 / 2015 г. на Върховния административен съд мотиви. И в двете позиции има съгласие, че в Закона за съдебната власт не са конкретизирани и обособени процесуалните предпоставки за образуване на дисциплинарно производство. Липсва както примерно, така и изчерпателно изброяване на необходимото съдържание на предложението за налагане на дисциплинарно наказание. В чл. 27, ал. 4 и чл. 312, ал. 1 ЗСВ са изброени активнолегитимираните органи. Налице е яснота и досежно сроковете за образуване на дисциплинарното производство (чл. 310, ал. 1 ЗСВ).
При липса на нормативно установени изисквания, на които следва да съответства предложението на органа по чл. 312, ал. 1 ЗСВ за налагане на дисциплинарно наказание, съдържанието му следва да бъде преценено съобразно общите правила за сезиране на компетентен орган по АПК, като се отчетат спецификите на дисциплинарното производство по Закона за съдебната власт.
В този смисъл трябва да се прецени дали искането е подписано (чл. 29 АПК); дали съдържа изложение на фактически обстоятелства, за които се твърди, че съставляват дисциплинарно нарушение; дали съдържа ясно формулирано и разбираемо посочване на основанието, по което се претендира ангажиране на дисциплинарната отговорност на магистрата; дали е налице влязъл в сила акт за същото дисциплинарно нарушение (чл. 308, ал. 4 ЗСВ); дали е налице друго дисциплинарно производство със същия предмет (чл. 27, ал. 2, т. 2 АПК) и др. По своята правна природа примерно изброените изисквания регламентират процесуалните предпоставки (положителни и отрицателни), от които зависи съществуването и надлежното образуване на дисциплинарното производство.
Различен е въпросът за наличието на достатъчно данни за извършено дисциплинарно нарушение. Той е свързан с правна преценка, при която значение би могло да има всяко фактическо обстоятелство, индикиращо нарушението и станало достояние на компетентния дисциплинарно наказващ орган по предвидения в закона ред. Налице е необходимост от установяването на определени факти, чиято даденост прави възможно формулирането на изводи досежно извършването на нарушение. Акумулирането на релевантни спрямо предмета на бъдещото дисциплинарно производство данни е наложително, като източниците и материалните носители на същите биха могли да бъдат от най-различно естество.
Проверката обаче не следва да обсъжда въпросите относно евентуалната основателност на предложението за ангажиране на дисциплинарната отговорност, нито годността на представените доказателствени средства, респ. тяхната едностранчивост или противоречивост, изчерпателност или изолираност. Това са все въпроси по същество, които не могат да бъдат преценявани на този предварителен етап, поради което не могат и да послужат и като основания за отказ за образуване на дисциплинарно производство. Не е допустимо изземването на правомощия на дисциплинарния състав, респ. на колегиите на Висшия съдебен съвет или Пленума на Висшия съдебен съвет за решаване въпроса по същество на този още предварителен етап от образуване на дисциплинарното производство.
Дали твърденията в направеното предложение за налагане на дисциплинарно наказание съответстват на обективната действителност, както и дали могат да бъдат доказани с допустими доказателствени средства, е въпрос по основателността на искането. Поради тази причина изясняването на фактите и обстоятелствата, които са релевантни за налагане на дисциплинарно наказание се случва в рамките на образуваното производство. Ето защо обективната или субективна невъзможност за доказване на определен факт или обстоятелство, не представлява пречка за образуване на дисциплинарно производство.
Решението на Висшия съдебен съвет, с което се отказва образуване на дисциплинарно производство е акт по чл. 197 АПК и подлежи на съдебен контрол по реда на раздел ІV, глава десета АПК.
По изложените съображения Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд
Р Е Ш И:


1. Върховният административен съд няма правомощието след отмяна на решението на Висшия съдебен съвет, с което е наложено дисциплинарно наказание да върне преписката на органа за ново произнасяне.
2. Участието на членовете на Висшия съдебен съвет в дисциплинарния състав, когато същите са и вносители на предложение за налагане на дисциплинарно наказание по чл. 312, ал. 1, т. 4, във връзка с чл. 311, т. 2, б.”в” и чл. 307, ал. 2 от Закона за съдебната власт за изборните членове на Висшия съдебен съвет, и по чл. 312, ал. 1, т. 4 от Закона за съдебната власт за налагане на дисциплинарно наказание на съдия, прокурор, следовател, на административен ръководител или заместник на административния ръководител е съществено нарушение на административнопроизводствените правила.
3. Отхвърля искането за тълкуване поради неправилна съдебна практика по зададения въпрос: „В хипотезата на чл. 310, ал.1, изр. 1 от Закона за съдебната власт, при наличие на искане по чл. 27, ал.4 от ЗСВ или на предложение по чл. 312, ал.1 от ЗСВ за образуване на дисциплинарно производство срещу изборен член на ВСС, съдия, прокурор, следовател, административен ръководител или заместник на административен ръководител, отговарящо на формалните изисквания за сезиране на Висшия съдебен съвет, съществува ли задължение за Висшия съдебен съвет да образува дисциплинарно производство или ВСС има право на преценка за обоснованост на предложението преди образуване на дисциплинарното производство?”.


Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Георги Колев
секретар:
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Румяна Монова
/п/ Боян Магдалинчев
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
/п/ Анна Димитрова
/п/ Йордан Константинов
/п/ Мариника Чернева
/п/ Милка Панчева
/п/ Мирослав Мирчев
/п/ Ваня Пунева
/п/ Георги Чолаков
/п/ Ваня Анчева
ЧЛЕНОВЕ:
/п//п/


Н.Ц.
Особено мнение по първия въпрос от т.д. № 7 / 2015 г. по описа на ВАС от съдиите Наталия Марчева, Румяна Папазова, Теодора Николова, Милена Златкова, Тодор Тодоров и Николай Гунчев

Погрешно е разбирането, че Висшият съдебен съвет при упражняването на своите правомощия на дисциплинарно наказващ орган действа при условията на оперативна самостоятелност.
Законът за съдебната власт не дефинира магистратското правоотношение. Конституцията на Република България дори не работи с този термин. Разбираемо е затруднението на обикновения законодател да даде легална дефиниция предвид спецификата и многообразието на правоотношенията в съдебната власт като държавна власт, както я определя чл. 8 от Конституцията и чл. 1 от Закона за съдебната власт (ЗСВ).
ЗСВ категоризира като магистрати само съдиите, прокурорите и следователите и приравнява към тях членовете на Висшия съдебен съвет и инспекторите от Инспектората към Висшия съдебен съвет. Терминът „магистрат“ е употребен в четири от действащите разпоредби на ЗСВ – чл. 28, ал.2; чл. 50, ал.2; чл. 204 ал.5 и чл. 227, ал.5 ЗСВ. В поясненията към Кодекса за етично поведение на българските магистрати (приет на основание чл. 30, ал.1, т.12 ЗСВ (ред. - ДВ, бр. 33 от 2009 г., бр. 1 от 2011 г., в сила от 4.01.2011 г.) с Решение на Висшия съдебен съвет по протокол № 21 от 20 май 2009 г. (изм. с решение на ВСС по протокол № 2 / 18.01.2011 г.) е уточнено, че „магистрати“ по смисъла на този кодекс са съдиите, прокурорите, следователите, членовете на ВСС, инспекторите от Инспектората на ВСС.
Предвид предметните предели на зададения въпрос магистратското правоотношение може да бъде дефинирано като възникваща въз основа на действащата система от правни норми индивидуализирана правна връзка между конкретните субекти на правото (субекти на правоотношението), която се създава с цел да се осъществи правното регулиране на конкретното обществено отношение посредством предоставянето на субективните юридически права и възлагането на субективните юридически задължения и която правна връзка се гарантира от принудителната сила на държавата. Въз основа на тази дефиниция можем да приемем, че магистратското правоотношение е създадена въз основа на Конституцията на Република България, Закона за съдебната власт, Кодекса за етично поведение на българските магистрати (КЕПБМ) и др. правна връзка с публичноправен характер между Висшия съдебен съвет и конкретния магистрат, генерирана от правопораждащ юридически факт – решение на ВСС за назначаването на съдия, прокурор или следовател по изпълнение на държавна служба при осъществяване на съдебната власт като отделен вид държавна власт по смисъла на чл.8 от Конституцията.
При осъществяването на своите функции съдиите, съдебните заседатели, прокурорите и следователите се подчиняват само на закона (чл. 117, ал.2, изр. второ от КРБ). Те не престират труд срещу заплащане, насочено към задоволяване на икономически интереси на работодател, който упражнява работодателската си власт. Те са персонални носители на съдебната власт, осъществяващи конституционно регламентирани правомощия, свързани с реализацията на правосъдието като дейност. Властническата инвеститура, която обладават субектите на съдебната власт е по-различна от тази на държавните служители и е принципно несъвместима за работещите по трудови правоотношения.
Администрирането на съдебната власт от Висшия съдебен съвет не го превръща в част от държавната администрация в изпълнителната власт нито рефлектира върху статута му на орган на съдебната система (неговите членове не стават държавни служители, а са магистрати, съгласно КЕПБМ).
Висшият съдебен съвет е колективен, висш административен орган, който осъществява ръководство на структурите на съдебната власт и неговата основна цел е да осигурява нейната независимост - решение № 8 от 15.09.1994 г. на Конституционния съд на Република България по конст. дело № 9 / 1994 г. и решение № 10 от 15.11.2011 г. на Конституционния съд по конст. дело № 6 / 2011 г., но той нито може да правораздава, нито да реализира контрол при осъществяване на функцията по правосъдие от магистратите. Дейността на магистратите, изразяваща се в упражняване на предоставени от закона правомощия за постановяване на решение в резултат на оценка на доказателствата и приложение на закона не може да бъде обект на дисциплинарно преследване.
Основните правомощия на ВСС са конституционно установени и едно от тях е да налага дисциплинарни наказания, понижаване и освобождаване от длъжност на съдиите, прокурорите и следователите - чл. 130, ал. 6, т. 2 от Конституцията на Република България (след измененията ДВ бр. 100 от 2015 г. - чл. 130а, ал.5, т.3) . Това свое правомощие Висшият съдебен съвет осъществява по правилата на глава ХІ на ЗСВ, а доколкото в тази глава няма особени правила се прилагат правилата на АПК.
Дисциплинарната отговорност като институт е пряко свързана със съществуването и прекратяването на магистратското правоотношение.
Дисциплинарната отговорност е един от видовете юридическа отговорност и като такава при нейното дефиниране следва да бъдат използвани атрибутивните признаци на последната.
В широк смисъл дисциплинарната отговорност се отнася към т.нар. „наказателна юридическа отговорност“, към която спадат също така наказателноправната и административнонаказателната отговорност.
Юридическият факт, генериращ дисциплинарната отговорност е дисциплинарното нарушение. То предопределя и персоналния субстрат на изграждащите го правоотношения.
Общ институт на дисциплинарната отговорност, включващ норми с различни отраслови характеристики не съществува. Налице са множество сходни, но все пак твърде диференцирани отраслови институти като например дисциплинарната отговорност на работниците и служителите по КТ, института на дисциплинарната отговорност на държавните служители по ЗДСл, по ЗМВР и др. – по съответния специален закон. Един от многото институти на дисциплинарната отговорност е и този на магистратите, уреден в Закона за съдебната власт.
Субекти на правоотношенията, образуващи дисциплинарната отговорност при магистратите, са извършилият дисциплинарно нарушение магистрат и персонално детерминираният носител на дисциплинарната власт (Висш съдебен съвет в лицето на съответната колегия или на пленума, а в конкретни хипотези от ЗСВ и прекия (съответния) административен ръководител).
Производството в рамките на което се реализира дисциплинарната отговорност приключва със санкционен акт, а съдебният контрол, който касае неговата законосъобразност, представлява своеобразна гаранция срещу възможен произвол на дисциплинарно наказващия орган.
Процесуалноправните аспекти във връзка с издаването на санкционния акт са детерминирани от правилата за издаване на индивидуален административен акт. Друг метод за реализиране на дисциплинарната отговорност е чрез юрисдикционно производство и юрисдикционен акт. Такъв е бил процесуалния ред по Закона за устройство на съдилищата от 1889 г. и Закона за устройство на съдилищата от 1934г., осъществяван от т.нар дисциплинарни съвети.
Понастоящем при дисциплинарната отговорност на магистратите законодателят (ЗСВ) е съчетал тези две възможности. Дисциплинарният състав, който е помощен орган на Висшия съдебен съвет има частично юрисдикционни функции. Налице е сезиране, формиране на състав чрез жребий и независимост на същия при провеждане на производството пред него, състезателност и акт по приключване на процедурата. Санкционният акт обаче не се издава в производството пред дисциплинарния състав, който само подпомага ВСС при издаването на акта, дори в случаите, когато съвета изцяло възприеме изводите на дисциплинарния състав. Висшият съдебен съвет разглежда предложението за налагане на дисциплинарно наказание в 14-дневен срок от внасянето му. Той може да отхвърли предложението за налагане на дисциплинарно наказание или да наложи такова (чл. 320, ал.2 и ал.3 ЗСВ).
Въвеждайки този „смесен“ административнопроизводствен ред законодателят цели максимално точно изясняване на фактите в дисциплинарните производства, образувани срещу магистрати, при гарантиране принципите на законност, истинност, равенство, служебно начало, самостоятелност и безпристрастност, достъпност, публичност и прозрачност.
За колегиалния орган ВСС законодателят е оставил правото и задължението да наложи или да не наложи наказание. Решението на дисциплинарния състав няма свое самостоятелно битие на юрисдикционен акт. Актът, завършващ дисциплинарното производство е този на ВСС, за който законодателят е приел, че контрола му ще се осъществи по реда на АПК (чл. 323 ЗСВ).
Обстоятелството, че санкционният акт се издава от ВСС, който е страна по материалното правоотношение, игнорира възможността за разглеждането му като юрисдикционен акт.
Наличието на юрисдикционни белези във функциите на помощния орган – дисциплинарния състав обаче е допълнителен аргумент в подкрепа на тезата, че ВСС действа при условията на обвързана компетентност. Юрисдикционните производства по принцип изключват дискрецията.
Действащият в наше време законодател търси максимална изчерпателност при изброяването на основанията в хипотезите на правните норми, касаещи функционирането на държавните органи, притиснат от изискванията за законови гаранции в борбата срещу корупцията (виж мотивите към проекта за Закон за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт, приет ДВ бр. 62 / 09.08.2016 г.). Фактическите състави на дисциплинарните нарушения са изчерпателно изброени в разпоредбите на чл. 307 от Закона за съдебната власт, Кодекса за етично поведение на българските магистрати (КЕПБМ), Правилата за дисциплинарна дейност на Висшия съдебен съвет и др.
Висшият съдебен съвет при установено нарушение, за което той е надлежно сезиран не може да не накаже извършилия го магистрат.
Важният въпрос, който следва да получи отговор е дали основанията, при които се налагат дисциплинарни наказания на магистратите са с достатъчно висока степен на конкретност и доколко Законът за съдебната власт и КЕПБМ определят (индивидуализират) дисциплинарните нарушения и съответстващите им дисциплинарни наказания?
Разбира се типичната за съставите на престъпленията конкретика не може и не бива да се търси при дисциплинарните нарушения. Последните са хетерогенен правен феномен, чийто нормативни параметри са детерминирани от норми, често принадлежащи дори към различни правни отрасли.
Разпоредбата на чл. 320, ал. 3 ЗСВ не урежда списък от равностойни законосъобразни възможности, а различни правомощия, предпоставящи наличието на различни факти. Обратното би означавало, че дисциплинарно наказващият орган би могъл да не наложи наказание, респ. да наложи несъразмерно леко наказание, въпреки че е налице тежко нарушение на служебните задължения от страна на магистрата. Подобна теза е очевидно немислима с оглед на конституционния принцип за законност.
В чл. 307 ЗСВ вр. с КЕПБМ изчерпателно се изброяват дисциплинарните нарушения. В чл. 308 ЗСВ детайлно се изброяват дисциплинарните наказания. В чл. 309 ЗСВ изрично се указва как се определят дисциплинарните наказания: „При определяне на дисциплинарното наказание се вземат предвид тежестта на нарушението, формата на вината, обстоятелствата, при които е извършено нарушението, и поведението на нарушителя“.
Същественото е, че ЗСВ указва нарушенията, наказанията и изискванията на закона за прилагане на наказанията. След като има изисквания на закона, независимо дали са малко по-конкретно или малко по-общо формулирани, то определянето на наказанията е въпрос на законосъобразност, т.е. на обвързана компетентност.
Дори и да приемем, че критериите са повече или по-малко абстрактни (вж. чл. 309 ЗСВ) абстрактността не означава дискреция, а по-ниско ниво на конкретизация на нормативните хипотези. Щом обаче се направи извод, че съответната абстрактна хипотеза е налице, трябва да се направи също така и заключение за една единствена възможна правна последица, произтичаща от тази хипотеза. С други думи, на дадено дисциплинарно нарушение с определена тежест съответства само едно дисциплинарно наказание по вид и размер
Основните правомощия на съда при оспорване на административен акт са следните: да обяви нищожността на акта, да го отмени изцяло или отчасти, да го измени или да отхвърли оспорването (чл. 172, ал. 2 АПК).
Съгласно разпоредбата на чл. 173 АПК упражняването на две от тези правомощия – обявяването на нищожност и отмяната – „отключват“ едно допълнително съдебно правомощие, а именно: решаването на делото по същество.
В хипотеза на обвързана компетентност след отмяна на санкционния акт Върховният административен съд е задължен да реши спора по същество, освен ако не се касае за наказание на магистрат, наложено от надлежно сезиран, но некомпетентен, дисциплинарно наказващ орган (чл. 173, ал. 2 ЗСВ). Тогава след обявяване нищожността ВАС следва да изпрати преписката на компетентния орган – ВСС. В хипотезата на чл. 313, ал. 2 ЗСВ, „когато привлеченото към дисциплинарна отговорност лице не е било изслушано или не са били искани писмените му обяснения, съдът отменя наложеното дисциплинарно наказание, без да разглежда делото по същество, освен ако лицето е отказало да даде обяснения или да бъде изслушано“.
Горните правомощия на съда се дефинират в тези рамки защото дисциплинарно наказващият орган по ЗСВ е компетентен, но не и изрично компетентен да издава дисциплинарно наказателни актове. Обратното би означавало, че във всички случаи, когато законът посочва компетентен орган за издаването на даден административен акт, изключвайки по този начин правилата на общата компетентност (чл. 23 АПК), органът винаги ще трябва да се счита за изрично компетентен и издадените от него актове винаги ще са от естество, препятстващо произнасянето по същество от съда. Това би обезсмислило съществуването на чл. 173, ал. 1 АПК.
От всичко изложено по-горе се налага извода, че, след отмяна на дисциплинарно наказателния акт по ЗСВ, съдът следва да реши делото по същество, освен когато актът е засегнат от процесуален порок, който не позволява произнасяне по материалноправния спор, както и когато надлежно сезираният автор на акта е некомпетентен.



Особено мнение по втория и третия въпроси на т.д. № 7 / 2015 г. по описа на Върховния административен съд от съдиите Йовка Дражева, Атанаска Дишева, Соня Янкулова, Георги Георгиев, Тодор Тодоров и Николай Гунчев


Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд при еднаква фактология, изразяваща се в пълна липса на съдебна практика и по трите поставени въпроса в частта им досежно изборните членове на ВСС (институционално обособени с измененията на Закона за съдебната власт ДВ, бр. 103 от 2009 г., в сила от 29.12.2009 г.) прие с протоколни определения от заседанието от 07.06.2016 г., че по първи въпрос в тази му част искането за тълкуване следва да бъде отклонено като недопустимо, а по втори и трети въпроси трябва да остане за разглеждане по същество.
По аргумент от чл. 127, ал.2, т.2 ЗСВ – съдебна практика са само влезлите в сила съдебни актове, в които се съдържа противоречива или неправилна съдебна практика.
Процесуалните предпоставки за приемане на тълкувателно решение се съдържат в чл. 124, ал.1 ЗСВ – противоречива или неправилна практика.
Процесуални правила, касаещи допустимостта на производството по чл. 124 и сл. от ЗСВ се съдържат и в Правилата за приемане на тълкувателни решения от Общото събрание на съдиите от първа и втора колегия на Върховния административен съд и от Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд.
Липсата на съдебна практика досежно изборните членове на Висшия съдебен съвет е процесуална пречка за образуване на тълкувателно дело по тази част от поставените въпроси.
По тези съображения тълкувателно решение по втори и трети въпроси на Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд е частично недопустимо в посочените му части.