ТЪЛКУВАТЕЛНО РЕШЕНИЕ

8
София, 09/16/2021

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - ОСС от I и II колегия на ВАС, в съдебно заседание на двадесет и шести март две хиляди и двадесет и първа година и в съдебно заседание на двадесет и трети април две хиляди и двадесет и първа година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ГЕОРГИ ЧОЛАКОВ
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
МАРИНИКА ЧЕРНЕВА
ЛЮБОМИР ГАЙДОВ
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
ВАНЯ АНЧЕВА
ЙОВКА ДРАЖЕВА
ГЕОРГИ КОЛЕВ
ТАТЯНА ХИНОВА
ЕМИЛИЯ МИТКОВА
БИСЕРКА ЦАНЕВА
МАРИО ДИМИТРОВ
РУМЯНА ПАПАЗОВА
ЧЛЕНОВЕ:
МАРИНА МИХАЙЛОВА
АДЕЛИНА КОВАЧЕВА
ДИАНА ДОБРЕВА
ГАЛИНА ХРИСТОВА
ТАНЯ РАДКОВА
ЗДРАВКА ШУМЕНСКА
СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА
ГАЛИНА СОЛАКОВА
ЙОРДАН КОНСТАНТИНОВ
ДИАНА ГЪРБАТОВА
ЗАХАРИНКА ТОДОРОВА
АННА ДИМИТРОВА
ТЕОДОРА НИКОЛОВА
МИЛЕНА ЗЛАТКОВА
ТАНЯ ВАЧЕВА
РУМЯНА БОРИСОВА
МИРОСЛАВ МИРЧЕВ
СОНЯ ЯНКУЛОВА
ИЛИЯНА ДОЙЧЕВА
ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ
ВИОЛЕТА ГЛАВИНОВА
ДОНКА ЧАКЪРОВА
ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА
МАРИЕТА МИЛЕВА
ТОДОР ТОДОРОВ
ГАЛИНА КАРАГЬОЗОВА
ЮЛИЯ КОВАЧЕВА
СЕВДАЛИНА ЧЕРВЕНКОВА
ЕМАНОИЛ МИТЕВ
ПАВЛИНА НАЙДЕНОВА
ТАНЯ КУЦАРОВА
КРЕМЕНА ХАРАЛАНОВА
ИЛИАНА СЛАВОВСКА
ДОБРИНКА АНДРЕЕВА
ТОДОР ПЕТКОВ
ЛЮБОМИРА МОТОВА
МИРА РАЙЧЕВА
НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ
ЕМИЛИЯ КАБУРОВА
СВИЛЕНА ПРОДАНОВА

ДАНИЕЛА МАВРОДИЕВА
СВЕТЛАНА БОРИСОВА
БИСЕР ЦВЕТКОВ
БЛАГОВЕСТА ЛИПЧЕВА
АНЕЛИЯ АНАНИЕВА
КРАСИМИР КЪНЧЕВ
МАДЛЕН ПЕТРОВА
АГЛИКА АДАМОВА
ПЕТЯ ЖЕЛЕВА
ВАСИЛКА ШАЛАМАНОВА
МИРОСЛАВА ГЕОРГИЕВА
МАРИЯ РАДЕВА
РОСЕН ВАСИЛЕВ
СВЕТОСЛАВ СЛАВОВ
РУМЯНА ЛИЛОВА
СТЕФКА КЕМАЛОВА
МАРТИН АВРАМОВ
ВЕСЕЛА АНДОНОВА
СИБИЛА СИМЕОНОВА
РОСИЦА ДРАГАНОВА
ЮЛИЯ РАЕВА
ВЕСЕЛА ПАВЛОВА
ЕМИЛИЯ ИВАНОВА
ХАЙГУХИ БОДИКЯН
ВЛАДИМИР ПЪРВАНОВ
ХРИСТО КОЙЧЕВ
ЮЛИЯ ТОДОРОВА
ЕМИЛ ДИМИТРОВ
ЛЮБКА ПЕТРОВА
СЛАВИНА ВЛАДОВА
МАРИЯ НИКОЛОВА
БРАНИМИРА МИТУШЕВА
ТИНКА КОСЕВА
ТАНЯ ДАМЯНОВА
ДЕСИСЛАВА СТОЕВА
ЮЛИЯН КИРОВ
ДИАНА ПЕТКОВА
ТАНЯ КОМСАЛОВА
СТАНИМИРА ДРУМЕВА
АЛЕКСАНДЪР МИТРЕВ


при секретар Зорница Божкова
и с участието
на прокурора
изслуша докладваното
от съдиятаЮЛИЯ РАЕВА
тълкувателно дело 1/2020. Document Link Icon


Производството е по реда на чл. 124 и сл. от Закона за съдебната власт (ЗСВ).
Образувано е по искане на председателя на Върховния административен съд (ВАС) за приемане на тълкувателно решение от Общото събрание на колегиите (ОСК) във Върховния административен съд поради констатирана противоречива съдебна практика по следните въпроси:
1. В производството по реда на раздел пети, глава трета на Закона за административните нарушения и наказания районният съд има ли правомощие да преквалифицира описаното в наказателното постановление изпълнително деяние, подвеждайки установените от административнонаказващия орган факти под друга нарушена законова разпоредба?
2. В касационното производство по реда на глава дванадесета от Административнопроцесуалния кодекс, след като отмени решението на районния съд, административният съд има ли правомощие да преквалифицира описаното в наказателното постановление изпълнително деяние, подвеждайки установените от административнонаказващия орган факти под друга нарушена законова разпоредба?
Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд, за да се произнесе, съобрази следното:
В съдебната практика на районните и административните съдилища по поставените за тълкуване въпроси са застъпени две противоположни становища.
В едното становище се приема, че съгласно чл. 337, ал. 1, т. 2 от Наказателно-процесуалния кодекс (НПК), приложим субсидиарно по силата на препращащата разпоредба на чл. 84 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН), при липса на промяна във фактическата обстановка, приета за установена в наказателното постановление, въззивният (районният) съд може да приложи закон за същото, еднакво или по-леко наказуемо административно нарушение, т.е. да измени правната квалификация на нарушението и на основанието за налагане на наказанието, без да отменя наказателното постановление. В тази група съдебни решения се приема, че след като не е налице промяна във фактическото установяване, с упражняването на това правомощие на районния съд не се нарушава правото на защита на привлеченото към административнонаказателна отговорност лице. В подкрепа на този извод се изтъкват аргументи, че както по отношение на описаните в наказателното постановление юридически факти, така и относно вида и размера на административното наказание деецът не е възпрепятстван да изложи своята позиция и да ангажира доказателства пред районния съд.
Съдебните състави, застъпващи това становище, посочват, че аналогично правомощие за касационната инстанция е предвидено с разпоредбата на чл. 354, ал. 2, т. 2 НПК, също приложима субсидиарно на основание препращащата разпоредба на чл. 84 ЗАНН. В подкрепа на изложеното се позовават и на разпоредбата на чл. 218, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), съгласно която за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон касационната инстанция следи служебно. Допълнителни аргументи в подкрепа на възможността за преквалифициране на деянието от съда, включително и от административния съд като касационна инстанция, са изведени от Тълкувателно решение № 3 от 10.05.2011 г. по т. дело № 7/2010 г. на ВАС, ОСК, в което правомощията на административния съд са обсъдени във връзка с приложението на привилегирования състав по чл. 415в от Кодекса на труда (КТ) в хипотезите на чл. 414, ал. 3 от същия, преди изменението на чл. 415в КТ (ДВ, бр. 7 от 24 януари 2012 г.).
Според другото становище в границите на правомощията по чл. 63, ал. 1, изр. 1 ЗАНН (да потвърди, измени или отмени наказателното постановление) съдът не разполага с материалноправната компетентност на административнонаказващ орган и не може да налага административно наказание на различно от посоченото в наказателното постановление правно основание. Правомощието на районния съд да измени наказателното постановление се състои в изменение на размера на наложеното административно наказание чрез неговото намаляване. При неправилна квалификация на нарушението съдът има единствено правомощието да отмени наказателното постановление поради материална незаконосъобразност, а не да изменя наказателното постановление, като преквалифицира описаното в наказателното постановление изпълнително деяние, подвеждайки установените от административнонаказващия орган факти под друга нарушена законова разпоредба. В тази група съдебни решения се приема, че изменението на дадената от административнонаказващия орган правна квалификация на описаното в наказателното постановление деяние ограничава правото на защита на подведеното под административнонаказателна отговорност лице. Това важи в още по-голяма степен за касационната инстанция, тъй като изменението на квалификацията с окончателно решение лишава подведеното под административнонаказателна отговорност лице от възможност за защита в двуинстанционно съдебно производство, като се има предвид правораздавателния характер на наказателното постановление. В част от съдебните решения като допълнителен аргумент се посочва, че преквалифицирането на нарушението от съда може да доведе до налагане на две административни наказания за едно и също административно нарушение, тъй като не е изключено административнонаказващият орган да издаде или вече да е издал друго наказателно постановление, което би било в противоречие с принципа „ne bis in idem“ („не два пъти за едно и също нещо“).
1. По първия въпрос Върховният административен съд приема за правилно становището, според което в производството по реда на раздел пети, глава трета на Закона за административните нарушения и наказания районният съд има правомощие да преквалифицира описаното в наказателното постановление изпълнително деяние, подвеждайки установените от административнонаказващия орган факти под друга нарушена законова разпоредба.
1.1. Доколкото противоречивата съдебна практика е породена от различното разбиране дали правомощието на районния съд по чл. 63, ал. 1, изр. 1 ЗАНН (доп. - ДВ, бр. 28 от 1982 г., изм., бр. 59 от 1998 г., бр. 30 от 2006 г., доп., бр. 10 от 2011 г.) да изменя наказателното постановление се изчерпва само с изменението на размера на административното наказание, или включва и възможност за преквалификация на деянието чрез прилагането на закон за същото, еднакво или по-леко наказуемо административно нарушение, без съществено изменение на обстоятелствата на нарушението, на първо място следва да се отговори на въпроса дали в производството пред районния съд има основание за субсидиарно приложение на чл. 337, ал. 1, т. 2 НПК.
Дейността по административно наказване по естеството си е правораздавателна дейност на администрацията, а наказателното постановление, като резултат от упражнената дейност по административно наказване, представлява правораздавателен акт, който не се издава по реда на АПК и не носи белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК (т. 1 от мотивите на Тълкувателно постановление № 2 от 19.05.2015 г. по т. дело № 2/2014 г. на ВКС, ОСГК и ВАС, ОСК). Обжалването на наказателното постановление пред районния съд е продължение на административнонаказателното производство, с него се поставя началото на следващата, незадължителна фаза от неговото развитие, в която спорът следва да бъде решен от съда по същество.
Съгласно чл. 63, ал. 1, изр. 1 ЗАНН районният съд в състав от един съдия разглежда делото по същество и се произнася с решение, с което може да потвърди, да измени или да отмени наказателното постановление или електронния фиш.
За разлика от касационното производство, за което чл. 63, ал. 1, изр. 2 ЗАНН прави разграничение между приложимия закон относно основанията за съдебна проверка и приложимия закон относно реда на провеждане на производството, то за производството пред районния съд такова разграничение няма и за всички неуредени въпроси относно разглеждането на жалбите срещу наказателните постановления субсидиарно приложение намира единствено НПК по силата на препращащата разпоредба на чл. 84 ЗАНН. Съгласно чл. 84 ЗАНН доколкото в закона няма особени правила за производството пред съда по разглеждане на жалби срещу наказателни постановления, се прилагат разпоредбите на НПК.
В разпоредбата на чл. 63, ал. 1, изр. 1 ЗАНН, която регламентира правомощията на районния съд в производството по обжалване на наказателното постановление, е употребена думата „измени“, без конкретизация на проявлението на изменението, нито на основанията за това. Единствената индикация относно съдържанието на това правомощие в ЗАНН е в поставеното от законодателя императивно изискване съдът да разгледа делото по същество. След като в ЗАНН не се съдържат правила относно конкретното проявление на това правомощие, то този въпрос се явява неуреден от същия закон. Следователно по силата на препращащата разпоредба на чл. 84 ЗАНН субсидиарно приложение намира НПК и по-конкретно разпоредбите му за въззивното производство, тъй като с оглед на правораздавателния характер на наказателното постановление в съдебната практика трайно се приема, че при проверка на неговата законосъобразност районният съд има правомощия на въззивна инстанция.
Едно от правомощията на въззивната инстанция по НПК е изменението на първоинстанционната присъда, което е регламентирано в чл. 337 НПК. Видно от съдържанието на чл. 337 НПК, озаглавен „Изменение на първоинстанционната присъда“, хипотезите, при които съдът намалява наказанието (чл. 337, ал. 1, т. 1 НПК) и прилага закон за същото, еднакво или по-леко наказуемо престъпление (чл. 337, ал. 1, т. 2 НПК) са уредени самостоятелно, т.е. правомощието на съда да измени присъдата не се изчерпва само с намаляване на наложеното наказание.
По изложените съображения следва да се приеме, че в производството по обжалване на наказателното постановление правомощието на районния съд да измени наказателното постановление има същото съдържание. Наред с възможността да намали размера на наказанието, правомощието на районния съд да измени наказателното постановление включва и възможност за преквалификация на извършеното деяние по закон за същото, еднакво или по-леко наказуемо административно нарушение като проявна форма на това правомощие. Тълкуването в горния смисъл на правомощието на районния съд да измени наказателното постановление е в съответствие и с поставеното изискване от законодателя, че при упражняване на своите правомощия по чл. 63, ал. 1, изр. 1 ЗАНН районният съд разглежда спора по същество, т.е. представлява инстанция по същество, която, когато установи, че административнонаказващият орган е допуснал нарушение на материалния закон при квалификацията на деянието, следва да упражни правомощието си да измени издаденото наказателно постановление, а не да го отменя като незаконосъобразно. Същевременно чрез изричното уточнение, че става въпрос за субсидиарно приложение само на чл. 337, ал. 1, т. 2 НПК, т.е. за преквалификация по закон за същото, еднакво или по-леко наказуемо административно нарушение, се съобразява и забраната за влошаване на положението на жалбоподателя.
Упражняването на правомощието за прилагане на закон за същото, еднакво или по-леко наказуемото нарушение от съда е не само гаранция за законосъобразност на административнонаказателната дейност, но и инструмент за постигане на бързина в правораздаването предвид правораздавателния характер на наказателното постановление и липсата на правомощие на районния съд, след като отмени наказателното постановление, да връща преписката на административнонаказващия орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Обратното би значило нарушителят да остане ненаказан при проведено пълно доказване на извършено административно нарушение от фактическа страна, т.е. да остане ненаказано противоправно поведение, което изпълва съдържанието на различна от посочената в наказателното постановление законова разпоредба, който резултат противоречи на целите на административното наказание, регламентирани в чл. 12 ЗАНН. Същината на правораздавателната функция на държавата, в случая упражнявана от районния съд, не е подчинена единствено на целта да се осигури право на защита на лицето, подведено под административнонаказателна отговорност, а и на целта да се защити правовият ред, когато безспорно е установено неговото нарушение, разбира се, при спазване на основното човешко право на справедлив съдебен процес. Затова при тълкуване на релевантните в настоящия случай законови разпоредби следва да се осигури баланс между тези две цели.
1.2. Тълкуването на правомощието на районния съд в горния смисъл е съобразено с изискванията за справедлив съдебен процес по член 6 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (Конвенцията). Постановените досега осъдителни решения на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) срещу България са по наказателни дела, по които правната квалификация на деянието е променена с окончателен съдебен акт и лицето е било лишено от възможност да се защити срещу нея пред съд. Възможността за касационно обжалване на решението на районния съд изрично е предвидена от законодателя още с измененията на ЗАНН през 1998 г., т.е. лицето има възможност за защита срещу променената правна квалификация пред още една съдебна инстанция, включително да се защити и в случаите, когато счита, че преквалификацията се основава на съществено изменение на обстоятелствата на нарушението. След като преквалификацията се извършва от районния съд върху установените от административнонаказващия орган факти без съществено изменение, не е възпрепятствана възможността на жалбоподателя да се защити срещу тях (фактите) още в производството пред районния съд. Ако жалбоподателят не е сторил това поради процесуално бездействие във въззивното производство, то неблагоприятните последици от несправяне с доказателствената тежест относно фактите ще са изцяло в резултат на неговото поведение, а не поради ограничаване на правото му на защита от съда.
1.3. В подкрепа на това разбиране е и последвалата нормативна промяна със Закона за изменение и допълнение (ЗИД) на ЗАНН (обн., ДВ, бр. 109 от 22.12.2020 г., в сила от 23.12.2021 г.). В мотивите на ЗИДЗАНН (№ 002-01-30/23.07.2020 г.) се посочва, че с предложените изменения и допълнения правомощията на районния съд в административнонаказателното производство не търпят изменение в сравнение със сега съществуващите по чл. 63, ал. 1 ЗАНН, но е необходимо да се регламентират детайлно, тъй като досегашната лаконична уредба създава предпоставки за противоречива съдебна практика. Така в новата редакция на чл. 63, ал. 7, т. 1 ЗАНН (ДВ, бр. 109 от 22.12.2020 г., в сила от 23.12.2021 г.) изрично се предвижда, че районният съд изменя обжалвания пред него акт, когато се налага да приложи закон за същото, еднакво или по-леко наказуемо нарушение, без съществено изменение на обстоятелствата на нарушението. При сравнение на разпоредбата на чл. 63, ал. 7, т. 1 ЗАНН с разпоредбата на чл. 337, ал. 1, т. 2 НПК прави впечатление, че с изключение на уточнението „без съществено изменение на обстоятелствата на нарушението“, което е възприето от съдебната практика по наказателни дела (Тълкувателно решение № 2 от 7.10.2002 г. по т. дело № 2/2002 г. на ВКС, ОСНК и т. 7 от Тълкувателно решение № 2 от 22.12.2016 г. по т. дело № 2/2016 г. на ВКС, ОСНК), новото законодателно разрешение в чл. 63, ал. 7, т. 1 ЗАНН (ДВ, бр. 109 от 22.12.2020 г., в сила от 23.12.2021 г.) е идентично по смисъл с разпоредбата на чл. 337, ал. 1, т. 2 НПК.
По горните съображения при липса на съществено изменение на съставомерните факти в наказателното постановление на основание чл. 337, ал. 1, т. 2 НПК във връзка с чл. 84 ЗАНН, районният съд може да приложи закон за същото, еднакво или по-леко наказуемо административно нарушение, т.е. районният съд има правомощие да преквалифицира описаното в наказателното постановление изпълнително деяние, подвеждайки установените от административнонаказващия орган факти под друга нарушена законова разпоредба, без да отменя наказателното постановление.
2. По втория въпрос Върховният административен съд приема за правилно становището, според което като отмени решението на районния съд, административният съд няма правомощие да преквалифицира описаното в наказателното постановление изпълнително деяние, подвеждайки установените от административнонаказващия орган факти под друга нарушена законова разпоредба.
2.1. В чл. 63, ал. 1, изр. 2 ЗАНН (доп. - ДВ, бр. 28 от 1982 г., изм., бр. 59 от 1998 г., бр. 30 от 2006 г., доп., бр. 10 от 2011 г.) е предвидено, че решението на районния съд подлежи на касационно обжалване пред административния съд на основанията, предвидени в НПК, и по реда на глава дванадесета от АПК. Съдържанието на тази разпоредба е възпроизведено в новия чл. 63в (нов - ДВ, бр. 109 от 22.12.2020 г., в сила от 23.12.2021 г.).
Съгласно чл. 84 ЗАНН доколкото в този закон няма особени правила за производството по разглеждане на касационни жалби пред административния съд, се прилагат разпоредбите на НПК.
В постановените досега тълкувателни решения на ОСК на ВАС се приема, че препращането в разпоредбата на чл. 63, ал. 1, изр. 2 ЗАНН към глава дванадесета от АПК касае само процесуалния ред, по който се развива касационното производство пред административния съд, и то доколкото не противоречи на НПК. В мотивите на Тълкувателно решение № 2 от 3.06.2009 г. по т. дело № 7/2008 г. на ВАС, ОСК е изразена и позицията, че препращането не следва да се тълкува разширително и не включва още едно препращане от чл. 228 АПК към разпоредбите за първоинстанционното производство. В Тълкувателно решение № 3 от 10.05.2011 г. по т. дело № 7/2010 г. на ВАС, ОСК е прието, че административният съд има правомощието като касационна инстанция да преквалифицира нарушението, описано в наказателното постановление, като „маловажно нарушение“ по смисъла на чл. 415в от Кодекса на труда. Това тълкуване е мотивирано с приложението на чл. 354, ал. 2, т. 2 НПК във връзка с чл. 84 ЗАНН. Съгласно чл. 354, ал. 2, т. 2 НПК касационната инстанция изменя присъдата, когато се налага да се приложи закон за еднакво или по-леко наказуемо престъпление.
Но именно във връзка с упражняване на това правомощие (на основание отменения НПК, който дава същото законодателно решение на правомощията на касационната инстанция – чл. 357, ал. 2, т. 2 НПК, отм., ДВ, бр. 86 от 28.10.2005 г., в сила от 29.04.2006 г.) в решението по делото Пенев с/у България, № 20494/04, 7 януари 2010, Европейският съд по правата на човека постанови, че е налице нарушение на член 6, ал. 3 а) и b), заедно с член 6, ал. 1 от Конвенцията, относно това, че жалбоподателят не е бил информиран подробно за характера и причината за обвинението срещу него, не му е дадено адекватно време и място за подготовка на защитата и не е получил справедлив съдебен процес. В посоченото решение ЕСПЧ подчертава, че Конвенцията изисква обвиненият да бъде информиран подробно не само за действията, за които се твърди, че е извършил, т.е. фактите, на които се основават обвиненията, но и за правната квалификация, която им се дава. В контекста на тези съображения ЕСПЧ заключава, че Пенев не е бил информиран подробно за характера и причината за обвинението срещу него и че не му е било осигурено адекватно време и място за подготовка на защитата – следователно не е получил справедлив процес (т. 42-44).
ЕСПЧ е установил нарушение на същите разпоредби от Конвенцията и в решението си по делото Д.М.Т. и Д.К.И с/у България, № 29476/06, 24 юли 2012, тъй като преквалификацията на престъплението е извършена за първи път в окончателен съдебен акт на Върховния касационен съд. И в този случай ЕСПЧ отбелязва, че в нито един момент на производството пред касационната инстанция жалбоподателят не е бил уведомен за промяната на правната квалификация на деянията и не е имал възможността да води състезателен дебат относно преквалификацията. ЕСПЧ припомня, че в съдебната си практика отдава също толкова важно значение на информирането на жалбоподателя за фактическата обстановка на обвинението, колкото на информирането за правната квалификация, която се дава на деянията (т. 80-84).
В резултат още на първото осъдително решение срещу България законодателят е приел изменение в сега действащия НПК, като е предвидил вътрешно средство за защита, когато осъдителната присъда е изменена от касационната инстанция и престъплението е преквалифицирано за първи път от касационната инстанция с прилагане на закон за еднакво или по-леко наказуемо престъпление. В чл. 422, ал. 1, т. 5 НПК (изм. - ДВ, бр. 93 от 2011 г.) е предвидено основание за възобновяване на наказателното дело по искане на осъдения, когато са допуснати съществени нарушения по чл. 348, ал. 1, т. 1–3 по съдебни актове по чл. 354, ал. 2, т. 2 НПК. В мотивите на Закона за изменение и допълнение на НПК (№ 154-01-95 от 02.09.2011 г.) е отбелязано, че измененията са предложени във връзка с решението на ЕСПЧ по делото Пенев с/у България и целят да не се допуснат и други подобни случаи на осъдителни решения срещу България. Правомощието на касационната инстанция по чл. 354, ал. 2, т. 2 НПК е запазено, но е предвидено постановеният съдебен акт да подлежи на проверка в производството по възобновяване, като осъденият разполага с право да направи искане за възобновяване на наказателното дело. Друг е въпросът доколко тази уредба е достатъчна гаранция за покриване на стандартите за справедлив съдебен процес по чл. 6 от Конвенцията, но този въпрос не е свързан с предмета на настоящото дело, поради което не следва да бъде обсъждан.
Подобна възможност във връзка с обезпечаване на правото на справедлив съдебен процес не се предвижда нито в сега действащия ЗАНН, нито след влизане в сила на последните му изменения и допълнения. Понастоящем лицето, по отношение на което е издадено наказателно постановление, дори не разполага с инициатива за възобновяване, а след влизане в сила на приетите със ЗИДЗАНН (обн., ДВ, бр. 109 от 22.12.2020 г., в сила от 23.12.2021 г.) изменения и допълнения на глава трета, раздел VIII „Възобновяване на административнонаказателните производства“ от ЗАНН това лице вече разполага с инициатива за възобновяване, но сред регламентираните основания не е налице такова, което да е аналогично на цитираното по-горе основание по НПК.
Правото на справедлив съдебен процес е едно от основните човешки права, закрепено в чл. 6 от Конвенцията. Нарушаването му не може да бъде оправдано нито с обезпечаване на бързина на процеса, нито с постигане на целите на наказанието. Бързината на съдебното производство е едно от проявленията на принципа за разглеждане и решаване на делата в разумен срок. Спазването на този принцип е предпоставка и гаранция за правото на справедлив съдебен процес (чл. 6, ал. 1 от Конвенцията) и не може да му се придава обратен знак, т.е. да се допусне дерогация на правото на справедлив съдебен процес с цел постигане на бързина.
Предвид осъдителните решения на ЕСПЧ и последвалата промяна в основанията за възобновяване по НПК, каквато обаче не е извършена в ЗАНН, неоснователно някои от съдебните състави продължават да се позовават на Тълкувателно решение № 3 от 10.05.2011 г. по т. дело № 7/2010 г. на ВАС, ОСК. В допълнение следва да се отбележи, че след постановяване на посоченото тълкувателно решение е извършена нормативна промяна, като е дадено противоположно разрешение на въпроса относно приложението на привилегирования състав на чл. 415в КТ (нов - ДВ, бр. 108 от 2008 г., изм., бр. 58 от 2010 г., в сила от 30.07.2010 г.) за нарушенията на чл. 62, ал. 1 и 3 и чл. 63, ал. 1 и 2 от същия кодекс. С новата ал. 2 на 415в КТ (ДВ, бр. 7 от 2012 г.) законодателят е изключил изрично приложението на същия член по отношение на тях.
2.2. Поставеният въпрос относно правомощието на касационната инстанция да преквалифицира описаното в наказателното постановление изпълнително деяние засяга всички видове административни нарушения, без значение на вида на субекта, степента на обществена опасност на конкретното административно нарушение, вида и размера на установеното за него административно наказание и правната и фактическа сложност на спора относно законосъобразността на наказателното постановление (само за яснота е необходимо да се отбележи, че поставеният въпрос не обхваща приложението на чл. 28 ЗАНН, тъй като при маловажни случаи на административни нарушения наказателното постановление се отменя, а не се изменя).
Доколкото горните мотиви са изведени от съдебната практика по наказателни дела, по които субект на наказателната отговорност може да бъде само физическо лице, то следва изрично да се посочи, че същото следва да е разрешението и относно юридическите лица. Тяхната отговорност, както и на едноличните търговци, е регламентирана от административнонаказателното право като обективна, безвиновна отговорност за неизпълнение на задължения към държавата или общината при осъществяване на тяхната дейност - в този смисъл Тълкувателно решение № 3 от 03.07.2014 г. по т. дело № 5/2013 г. на ВАС, ОСК. Съгласно чл. 83, ал. 1 ЗАНН в предвидените в съответния закон, указ, постановление на Министерския съвет или наредба на общинския съвет случаи на юридически лица и еднолични търговци може да се налага имуществена санкция за неизпълнение на задължения към държавата или общината при осъществяване на тяхната дейност. Имуществената санкция не е сред административните наказания, посочени в чл. 13 ЗАНН, а е изведена като отделен институт в глава четвърта „Административнонаказателни санкции спрямо юридически лица и еднолични търговци“, която е след глава втора „Административни нарушения и наказания“. Независимо от отличителните характеристики на отговорността на юридическите лица и едноличните търговци, които са подробно изяснени в последното цитирано тълкувателно решение, като се вземе предвид това, че допуснатите нарушения при осъществяване на тяхната дейност се санкционират с наказателни постановления по същия ред (чл. 83, ал. 2 ЗАНН) и предвидените за тях имуществени санкции в специалните закони са в по-висок размер от този на глобите за същите нарушения, то изложените по-горе съображения за липса на правомощие на административния (касационен) съд да измени дадената с наказателното постановление правна квалификация важат и за тях.
2.3. Положителен отговор на поставения въпрос не може да се обоснове и с аргументи, изведени от разпоредбата на чл. 218, ал. 2 „Предмет на касационната проверка“ от глава дванадесета от АПК, съгласно която за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съдът следи служебно. Първо, цитираното правило посочва част от касационните основания за обжалване по АПК (чл. 209, т. 1, 2 и 3, пр. 1 АПК), докато по силата на препращащата разпоредба на чл. 63, ал. 1, изр. 2 ЗАНН касационната проверка по административнонаказателните дела е на основанията по НПК. Съгласно чл. 348, ал. 1 НПК касационните основания са следните: 1.) когато е нарушен законът; 2.) когато е допуснато съществено нарушение на процесуални правила; 3.) когато наложеното наказание е явно несправедливо. Второ, разпоредбата на чл. 218, ал. 2 АПК е израз на принципа на служебното начало, който има различно проявление в административния и административнонаказателния процес. Макар и да се приема в съдебната практика, че дейността по административно наказване е форма на административна дейност, това не приравнява наказателното постановление по същност и правни последици на административен акт (т. 1 от мотивите на Тълкувателно постановление № 2 от 19.05.2015 г. по т. дело № 2/2014 г. на ВКС, ОСГК и ВАС, ОСК), нито подчинява производството по издаването и обжалването им на едни и същи принципи с еднакво проявление. Трето, трайна е съдебната практика, че когато правното основание за издаване на административния акт не съответства на фактическото, съдът разполага единствено с правомощие да го отмени като незаконосъобразен поради противоречие с материалноправните разпоредби, а не да го измени, извършвайки преквалификация на неправилно посоченото в него правно основание. Когато решава спора по същество (чл. 222, ал. 1 АПК), касационната инстанция има същите правомощия като първата, т. е. правомощието по чл. 172, ал. 2, пр. 3 във връзка с чл. 228 АПК да измени административния акт не включва възможност за преквалификация на правното му основание.
2.4. Целта на тълкувателната дейност на съда е да постигне безпротиворечиво прилагане на закона, а не допълването му с правила, които не съществуват в позитивното право. В случай че законодателят е искал да уреди правомощието на касационната инстанция да изменя квалификацията на изпълнителното деяние, то наред с измененията и допълненията на ЗАНН в частта на производството пред районния съд би приел такива и за касационното производство. Такива обаче не са приети и действащата понастоящем редакция на чл. 63, ал. 1, изр. 2 ЗАНН е възпроизведена изцяло в новия чл. 63в (нов - ДВ, бр. 109 от 22.12.2020 г., в сила от 23.12.2021 г.) от същия закон.
В заключение - по втория поставен въпрос Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд приема, че подведеният под административнонаказателна отговорност субект трябва да разполага в касационното производство с възможност за защита не само срещу съставомерните факти, установени от административнонаказващия орган, но и срещу тяхната правна квалификация, независимо дали тя е дадена от административнонаказващия орган или за първи път от районния съд. Следователно в касационното производство по реда на глава дванадесета от Административнопроцесуалния кодекс, след като отмени решението на районния съд, административният съд няма правомощие да преквалифицира описаното в наказателното постановление изпълнително деяние, подвеждайки установените от административнонаказващия орган факти под друга нарушена законова разпоредба.
По изложените съображения и на основание чл. 124, ал. 1, т. 5 от ЗСВ Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд
РЕШИ:

1. В производството по реда на раздел пети, глава трета на Закона за административните нарушения и наказания районният съд има правомощие да преквалифицира описаното в наказателното постановление изпълнително деяние, когато се налага да приложи закон за същото, еднакво или по-леко наказуемо нарушение, без съществено изменение на обстоятелствата на нарушението.
2. В касационното производство по реда на глава дванадесета от Административнопроцесуалния кодекс, след като отмени решението на районния съд, административният съд няма правомощие да преквалифицира описаното в наказателното постановление изпълнително деяние, подвеждайки установените от административнонаказващия орган факти под друга нарушена законова разпоредба.


Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Георги Чолаков
секретар:
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Мариника Чернева
/п/ Любомир Гайдов
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
/п/ Ваня Анчева
/п/ Йовка Дражева
/п/ Георги Колев
/п/ Татяна Хинова
/п/ Емилия Миткова
/п/ Бисерка Цанева
/п/ Марио Димитров
/п/ Румяна Папазова
ЧЛЕНОВЕ:
/п//п/


Ю.Р.
Особено мнение по т.2 от тълкувателно дело № 1/2020 г. на Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд
от съдиите Искра Александрова и Аглика Адамова


Не споделяме становището на мнозинството по т.2 от решението и считаме, че правилният отговор на поставения въпрос е следният: „В касационното производство по реда на глава дванадесета от Административнопроцесуалния кодекс административният съд, когато установи, че не е дължимо приложен закон за същото, еднакво или по-леко наказуемо нарушение, без съществено изменение на обстоятелствата на нарушението, има правомощие, след като отмени решението на районния съд, да му върне делото за ново разглеждане с указания по чл.224 АПК. При несъобразяване с дадените указания от страна на районния съд, касационната инстанция има правомощие да приложи закон за същото, еднакво или по-леко наказуемо нарушение, без съществено изменение на обстоятелствата на нарушението, като при необходимост, с оглед осигуряване правото на защита на страните, може да използва и процесуалната възможност, дадена в чл.226 АПК“
Правилността на този отговор следва: 1. от взетото по т.1 от това тълкувателно дело решение; 2. от законовите правомощия на касационната инстанция по административно-наказателните дела; 3. от практиката на Европейския съд по правата на човека и на Съда на Европейския съюз.
Целта на тълкувателната дейност е да елиминира противоречива или неправилна практика по тълкуването и прилагането на закона. При изпълнение на тази цел тълкувателният орган следва да даде на съдилищата не кратък положителен или отрицателен, а правилен и полезен отговор, който да им позволи да решават висящите пред тях спорове при пълно съобразяване на закона. С оглед на това тълкувателният орган трябва при необходимост да преформулира въпросите, които са му зададени, така че да избегне даване на отговори, които биха породили нова противоречива практика. Освен това, и при липса на преформулиране, никоя законова норма не ограничава правомощието на Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд в самия тълкувателен акт да даде на съдилищата всички насоки за тълкуване, които ще са полезни за решаване на делата във връзка с конкретната противоречива практика, независимо как е редактиран конкретният въпрос. Няма пречка и самият отговор да съдържа в кратък израз предпоставки или условия, при което съответното тълкувателно разрешение е приложимо.
По съществото на въпроса, както бе установено и по т.1 от това решение, правомощие на районния съд в съдебното производство по ЗАНН и до момента, при действието на този закон, е било, и към момента е, да приложи закон за същото, еднакво или по-леко наказуемо нарушение, без съществено изменение на обстоятелствата на нарушението или да преквалифицира описаното в наказателното постановление изпълнително деяние, подвеждайки установените от административнонаказващия орган факти под друга нарушена законова разпоредба, при наличие на определени законови предпоставки. В това отношение споделяме решението и мотивите по т.1.
Правомощието на районния съд да преквалифицира изпълнителното деяние е свързано с приложение на материалния закон. Всички правомощия, с които разполага районният съд по приложение на материалния закон, следва да бъдат признати и на касационната инстанция в съдебното производство по ЗАНН. Да приемем, че касационната инстанция не следва да прилага материален закон, който е приложен или е следвало да бъде приложен от първата съдебна инстанция, означава да поставим под въпрос касационния контрол на съдебните актове по ЗАНН.
Правомощията на административния съд в касационното производство, съгласно чл. 218 АПК имплицитно включват проверка за правилно приложение на закона от страна на районния съд в съдебното производство по ЗАНН, включително за неизпълнените на неговото задължение, при грешна правна квалификация на описаното в наказателното постановление изпълнително деяние, да преквалифицира същото, като приложи закон за същото, еднакво или по-леко наказуемо нарушение.
Касационната инстанция по административно-наказателни дела следи служебно за касационното основание нарушение на закона – чл.348, ал.1 т.1 НПК вр. чл. 218, ал.2 АПК вр. чл. 63, ал.1 ЗАНН, което включва в себе си и проверка за правилната квалификация на извършеното нарушение, по аргумент от чл.348, ал.2 НПК. Да се отрече правомощието на касационната инстанция да констатира, включително служебно, допусната грешка в правната квалификация на извършеното нарушение, означава да се ограничи касационният контрол.
Впрочем, до същия извод е достигнало Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд в Тълкувателно решение № 3 от 10.05.2011 г. на ОСК на ВАС по т. дело № 7/2010 г. Причината за неприложимост на това решение към момента не е неправилност на мотивите на решението във връзка с възможността за преквалификация на нарушението, а законодателната промяна, изключваща маловажност на конкретното нарушение.
Обратното на изложеното тук становище не следва и от цитираната практика на Европейския съд по правата на човека /Пенев с/у България, № 20494/04, 7 януари 2010 и .М.Т. и Д.К.И с/у България, № 29476/06, 24 юли 2012/. Без да се спираме подробно на фактите по спора, считаме, че и по двете цитирани дела се касае за съществено изменение на обвинението от касационната инстанция, налагащо и нова преценка на фактите, и нови задачи пред защитата. Именно това, а не принципното правомощие на касационната инстанция по НПК да приложи закон за същото, еднакво или по-леко наказуемо престъпление е основната причина за двете осъдителни решения на ЕСПЧ.
В т.42 от първото решение е изразено становището, че Конвенцията изисква обвиненият да бъде информиран подробно не само за действията, за които се твърди, че е извършил, т.е. фактите на които се основават обвиненията, но и за правното квалифициране, което им се дава. В т.43 е посочено, че Върховният касационен съд би следвало да даде възможност на жалбоподателя да се защити срещу новото обвинение – например като отложи съдебното заседание с цел представяне на допълнителни аргументи или, като алтернатива, да позволи на жалбоподателя да направи писмени обяснения по новото обвинение. В контекста на тези съображения, в т.44 Съдът заключава, че жалбоподателят не е бил информиран подробно за характера и причината за обвинението срещу него и че не му е било осигурено адекватно време и място за подготовка на защитата – следователно не е получил справедлив процес. Отсъствието в приложимото законодателство на ясно изискване обвиняемият да бъде допуснат да се защити срещу променените обвинения несъмнено е било решаващо в това отношение. Сходни са мотивите и по делото Д.М.Т. и Д.К.И. срещу България.
Дори да приемем, че сочените решения имат отношение към поставения за тълкуване въпрос, няма пречка правото на справедлив процес на субектите на административно-наказателна отговорност да бъде в достатъчна степен обезпечено, ако касационната инстанция, констатирайки основание за изменение на правната квалификация на изпълнително деяние /единствено при прилагане на закон за същото, еднакво или по-леко наказуемо нарушение, без съществено изменение на обстоятелствата на нарушението/, отмени решението на районния съд и върне делото за ново разглеждане, със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. По този начин упражняването на правото на защита на жалбоподателя би било гарантирано. Няма пречка съществуващото процесуално правомощие на касационната инстанция да отмени решението и да върне делото за ново разглеждане да бъде тълкувано така, че да осигури правото на справедлив съдебен процес. Това ще гарантира както постигане целите на ЗАНН, така и изпълнение на позитивните задължения на държавата, произтичащи от чл.6 ЕКПЧ.
Задължителността на тълкувателните решения по смисъла на чл. 130, ал.2 от Закона за съдебната власт за органите на съдебната и изпълнителната власт, за органите на местното самоуправление, както и за всички органи, които издават административни актове /тоест задължителност равна на тази на закон/ означава, че решението на въпроса в този смисъл би имало характер на ефективно вътрешноправно средство за защита по смисъла на чл. 13 от Европейската конвенция за защита правата на човека.
Допълнителни аргументи в подкрепа на това становище могат да бъдат изведени и от чл.47 от Хартата на основните права в Европейския съюз, от принципа за върховенство на правото на ЕС, както и от задължението на националния съд в тези случаи за тълкуване на националното право в съответствие с правото на Съюза, които норми и принципи биха били приложими по всички административно-наказателни спорове, свързани с приложението на правото на ЕС. Ако този аспект не бъде съобразен, би могло да се стигне до системно препятстване възможността за налагане на санкции, произтичащи от неизпълнение на правото на ЕС и до съответна отговорност на държавата за неизпълнение на задълженията, произтичащи от правото на ЕС.
Чл. 47 ХОПЕС прогласява правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес, а задължението за съответно тълкуване дава възможност на националните юрисдикции, в рамките на своята компетентност, да осигурят пълната ефикасност на правото на Съюза, когато се произнасят по споровете, с които са сезирани (Решение от 15 април 2008 г. по дело Impact, C‑268/06, точка 99). Принципът за тълкуване на националното право в съответствие с правото на Съюза изисква националните юрисдикции да направят всичко, което е в тяхната компетентност, като вземат предвид цялото вътрешно право и като прилагат признатите от последното методи за тълкуване, за да гарантират пълната ефективност на правото на ЕС и да стигнат до разрешение, което съответства на преследваната от него цел (Impact, посочено по-горе, точка 101 и цитираната съдебна практика).
В съответствие с член 19 ДЕС, който конкретизира правовата държава като ценност, утвърдена с член 2 ДЕС, националните юрисдикции и Съдът имат задачата да гарантират пълното прилагане на правото на Съюза във всички държави членки, както и съдебната защита на правата, които правните субекти черпят от посоченото право ( решениe от 27 февруари 2018 г., Associaзгo Sindical dos Juнzes Portugueses, C‑64/16, т. 32 и цитираната съдебна практика, решение от 6 март 2018 г., Achmea, C‑284/16 и цитираната съдебна практика).
Всяка държава членка трябва да гарантира, че органите, които, като „юрисдикции“ по смисъла на правото на Съюза, са част от системата ѝ от способи за защита в областите, обхванати от правото на Съюза, изпълняват изискванията на ефективната съдебна защита (цитираното решение по дело C‑64/16, т. 37).Съдът на Европейския съюз многократно се е произнасял, че когато прилага правото на ЕС, националният съд следва да прилага вътрешните процесуални норми така, че да осигурят действието на правото на ЕС, а при необходимост, дори да не ги прилага / в този смисъл аргументи от Решение на Съда (голям състав) от 14 май 2020 г. по съединени дела FMS С‑924/19 и С‑925/19 /. Всяка разпоредба на национална правна система и всяка законодателна, административна или съдебна практика, която може да намали ефикасността на правото на Съюза поради факта, че отказва на компетентния да прилага това право съд правомощието в самия момент на прилагането да извърши всичко необходимо, за да изключи прилагането на националните законови разпоредби, които евентуално представляват пречка за пълната ефикасност на пряко приложими норми на Съюза, е несъвместима с изискванията, произтичащи от самото естество на правото на Съюза ( решения от 9 март 1978 г., Simmenthal, 106/77, т. 22, от 24 юни 2019 г., Popіawski, C‑573/17, т. 52—62, от 29 юли 2019 г., Торубаров, С-556/17, т. 73-74).
В светлината на всичко изложено и в частност на тази практика, която е само малка част от развитата от Съда на Европейския съюз, смятаме, че правомощията на касационната инстанция по административно-наказателни дела не следва да бъдат принципно ограничавани по съображения, че тази инстанция би могла евентуално да допусне нарушение на правото на защита на засегнато лице. Напротив, на тази инстанция трябва да бъде признато правомощието да прилага достиженията на правото на ЕКПЧ и правото на ЕС в най-широка степен, така че да се гарантира и целта на националния закон, и съобразяването на посочените достижения. Считаме, че това щеше да бъде постигнато с предложеното от нас тълкуване.